Fonction publique et administration

La vérité sur la fonction publique américaine

Bréviaire de l'antiaméricanisme

20 avril 2005 • une contribution extérieure

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Une énième « semaine sociale » a eu lieu en mars dernier, pendant laquelle les fonctionnaires ont, pour défendre « l'avenir du service public », à nouveau pris leurs usagers en otage. Mais le défendre de qui, de quoi ? Bien que cela ne soit jamais clairement exprimé, nul doute que l'épouvantail habituel de la libéralisation, voire de « l'américanisation » de la fonction publique figure en bonne place dans les cauchemars des syndicats. La réalité est un peu différente.

On oppose traditionnellement deux systèmes de fonction publique. Le système de la carrière est le modèle choisi par la France ainsi que, selon diverses modalités, par l'ensemble de l'Europe : on entre dans la fonction publique pour y faire carrière, une fois qu'il y est entré, le fonctionnaire y demeurera normalement jusqu'à la retraite. Au contraire, dans certains pays, dont l'exemple le plus important reste les Etats-Unis, c'est le système de l'emploi qui est retenu. Dans ce système, le fonctionnaire est recruté pour occuper un emploi, et n'a pas en théorie de véritable perspective de carrière. Le système de l'emploi, et plus particulièrement le système américain, est très peu compris en France. En effet, sur le site du gouvernement www.vie-publique.fr, on nous le présente comme étant « lié au système des dépouilles, selon lequel un nouveau gouvernement doit pouvoir compter sur la loyauté partisane des fonctionnaires, et donc remplacer ceux qui sont en place par des fidèles ». On nous précise toutefois que « ce système pratiqué aux Etats-Unis est en pleine évolution, et fait une place de plus en plus grande à des mécanismes de carrière ». Cette présentation est intéressante en ce qu'elle met en lumière le peu de connaissance qu'ont les Français de la fonction publique américaine et des peurs injustifiées qui peuvent en découler, en même temps qu'elle semble placer le système français de la carrière comme un but à atteindre.

Le spoil system

Le système des dépouilles ou spoils system est bel et bien à l'origine de la fonction publique américaine : dans les premiers temps de la République il a permis au pouvoir exécutif de s'assurer d'une administration dévouée à la mise en œuvre de ses politiques, tout en récompensant les soutiens nécessaires à la conquête du pouvoir, en leur offrant divers emplois publics, alors considérés comme des sinécures. Mais ce qui était encore possible lorsque la fonction publique était relativement réduite devint de plus en plus difficile lorsqu'elle commença à croître de manière importante. Par ailleurs les abus et scandales inévitables avec l'application stricte d'un tel système (de l'administration Grant à l'assassinat du président Garfield par un demandeur qui n'avait pas obtenu le poste dont il rêvait) ont conduit à une réforme profonde du mode de fonctionnement et de recrutement de la fonction publique américaine, conduisant à l'adoption d'un système au mérite, véritable embryon de système de carrière, par une loi du 10 janvier 1883, le Pendleton Act . Ce système qu'on nous présente « en pleine évolution » a donc déjà beaucoup évolué depuis… 1883 !

En effet, si le recrutement au mérite mis en place par cette loi, parfois sur des concours (très différents de nos concours puisqu'il s'agit ici d'évaluer la capacité d'un fonctionnaire à répondre aux exigences de son poste et non d'évaluer dans l'abstrait sa culture générale), ne concernait à l'origine que 10% de la fonction publique fédérale, au fil du temps la part de ce classified civil service a augmenté pour recouvrir aujourd'hui plus de 90% des effectifs. De plus, pour répondre au problème de l'excessive politisation de la haute fonction publique, le Senior Executive Service a été créé par une loi du 13 octobre 1978, ouvrant ainsi l'accès aux plus hauts postes de direction aux fonctionnaires de carrière (à l'exception évidemment des postes soumis à la confirmation du Sénat qui ne peuvent entrer dans un tel système). Enfin, il importe de noter l'existence des Individual Development Plans qui permettent au fonctionnaire de développer un véritable plan de carrière avec son supérieur. Doit-on en conclure que la fonction publique américaine a évolué vers le modèle français ? Pas vraiment…

Une fonction publique politisée ?

Au système de l'emploi, la fonction publique française a préféré le système de la carrière qui devait, en théorie, donner naissance à une fonction publique performante, composée d'hommes et de femmes compétents, recrutés sur leurs seuls mérites, et parfaitement au fait des besoins de l'administration. En pratique cependant, on ne peut que constater que les avantages de ce système sont surtout des avantages pour le fonctionnaire lui-même, bien plus que pour le service : il bénéficie d'une très forte garantie de l'emploi, il a droit à un avancement automatique, il bénéficie du droit de grève et d'une grande liberté d'opinion. Ainsi, ce qui devait être un avantage devient un inconvénient, une rigidité excessive créée par des garanties très lourdes, qui n'ont pas forcément conduit à une meilleure conscience professionnelle. L'avancement à l'ancienneté a notamment pu donner naissance au reproche d'une fonction publique sans grande qualité, ce qui est pourtant la critique française classique de la fonction publique américaine.

Moins fermée sur elle-même, la fonction publique américaine est plus ouverte aux influences extérieures. C'est notamment le cas des interpénétrations public/privé. En France, le « pantouflage » permet certes aux hauts fonctionnaires de se diriger vers le secteur privé. Mais c'est un échange en sens unique, dont les résultats sont loin d'être extraordinaires ! Pensons par exemple à Jean-Marie Messier chez Vivendi. De plus, ces hauts fonctionnaires ont de moins en moins tendance à revenir ensuite dans la fonction publique, empêchant ainsi celle-ci de bénéficier de ce qu'ils ont appris dans le privé. Au contraire, aux Etats-Unis, le passage dans des fonctions de responsabilité au sein de l'administration est considéré comme une étape valorisante sur un CV. Cette fluidité d'un univers à l'autre en fonction de critères de compétence et de capacité managériale est féconde. Elle est à la base de ce qu'on peut appeler la « révolution entrepreneuriale », qui vise à améliorer la confiance du public envers le gouvernement, assurer aux administrateurs un support adéquat pour permettre une amélioration constante de l'administration publique et fournir au Congrès les informations nécessaires sur la performance des programmes. Ces réformes visent à améliorer l'idée que la population se fait des fonctionnaires, notamment en leur réclamant une preuve de leur efficacité.

Par ailleurs, on reproche souvent à la fonction publique américaine sa politisation excessive, tout en se félicitant de la « neutralité » de la fonction publique française. Il s'agit là encore d'une mauvaise compréhension des deux systèmes. En effet, si la fonction publique américaine semble plus sensible aux changements de gouvernements (quoique la haute fonction publique française ne soit pas en reste dans ce domaine), elle reste néanmoins, en tant qu'institution, moins politisée : alors que les grèves de fonctionnaires jouent ainsi un rôle politique important en France, elles sont interdites aux Etats-Unis. Dès 1905 des postiers américains qui s'étaient mis en grève étaient poursuivis sous l'inculpation d'entrave à la circulation du courrier ! Mais ce n'est qu'au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale que l'interdiction se généralisera, l'impulsion étant donnée par le président F. D. Roosevelt (pourtant Démocrate), lequel considérait « qu'une telle action [la grève] implique que l'Etat peut être paralysé par ceux-là même qui ont juré de le servir et de le défendre, ce qui est inconcevable et intolérable ». Avis apparemment peu partagé de notre côté de l'Atlantique : alors que les Etats-Unis ramenaient la fonction publique à son impératif strict d'assurer la continuité des services publics, la France, sous l'impulsion des ministres communistes, reconnaissait aux fonctionnaires le droit syndical en 1946 et le Conseil d'Etat, dans son arrêt Dehaene du 7 juillet 1950, mettait fin à la conception selon laquelle la grève dans les services publics est « plus qu'une faute, un crime » (L. Duguit). Est-ce à dire pour autant que les fonctionnaires américains sont sans moyens de pression ? Non, car les syndicats de fonctionnaires peuvent agir en tant que groupes de pression par la méthode du lobbying qui permet de faire valoir leurs revendications sans pour autant prendre les usagers du service public en otages.

Si l'ignorance des systèmes étrangers peut permettre aux syndicats de « vendre » leurs revendications, porter le regard hors de France permet de voir les syndicats de fonctionnaires pour ce qu'ils sont : un groupe de privilégiés défendant leurs intérêts propres au mépris de l'intérêt général.


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