La TVA non perçue récupérable dans les DOM
Les voies de la politique fiscale sont impénétrables, surtout dans les DOM/TOM. Nous en voulons pour preuve l'existence d'une aberration, le mot n'est pas trop fort s'agissant de la TVA perçue dans trois DOM sur quatre : Guadeloupe, Martinique et Réunion [1] . En effet, selon la législation douanière en vigueur, certains produits normalement importés mais également réalisés sur place, se retrouvent totalement exemptés de TVA. Mais cette exonération s'accompagne d'une caractéristique incongrue et en réalité illégale : la TVA non perçue récupérable. Soit la possibilité pour le professionnel local situé en bout de chaîne de facturer la TVA (d'ailleurs au taux dérogatoire commun 8,5%) et de récupérer la TVA sur l'ensemble de la valeur du bien acquis alors même qu'il n'a pas eu à l'acquitter en amont… Ceci constitue une subvention de fait et une aide d'Etat au sens communautaire. La récente LODEOM a failli revenir sur cette bizarrerie fiscale mais s'est finalement contentée d'une retouche en trompe-l'œil. Dommage.
La TVA Non Perçue Récupérable, une mauvaise niche fiscale pour limiter les prix dans les DOM :
A l'origine il s'agissait de permettre aux importateurs et aux exportateurs de l'île, de compenser le coût du transport occasionné par l'éloignement insulaire [2]. Dans l'esprit de l'administration, ce dispositif devait également permettre, au moyen de l'exonération et de la récupération de TVA, un contrôle des prix à la consommation [3] sur la vente d'un certain nombre d'articles afin de les conserver dans des limites raisonnables. L'administration escomptait que les entreprises bénéficiaires répercuteraient cette subvention indirecte sur le prix de vente, et contribueraient ainsi à limiter la hausse des prix. Le problème, c'est que le système mis en place, mal architecturé et dépourvu de contrôle (le formulaire de déclaration de la TVA ne contenant pas de case relative au régime de la TVA NPR, interdit de la différentier de la TVA déductible) a conduit à ce que les entreprises estiment pour acquises ces récupérations de TVA et en fassent une composante de leur chiffre d'affaires. Avec un second effet pervers : la tendance pour les opérateurs en début de chaîne de prendre des marges très importantes qui bénéficieront in fine aux opérateurs qui collecteront en dernier ressort la récupération de TVA non perçue sur l'ensemble.
A ces pratiques commerciales renforcées par le manque de concurrence due à l'insularité, se sont ajoutées également des fraudes (livraisons fictives à soi-même, augmentation du droit à compensation par allongement de la chaîne des intermédiaires ou par augmentation « artificielle » des marges etc…) et quelques incohérences : le bénéfice du dispositif a été étendu à des entreprises qui effectuent elles-mêmes des ventes exonérées [4] . Pour bénéficier du système, il faut donc utiliser un double critère, celui de l'activité assujettie et exonérée ou non de TVA sur lequel se greffe celui de la nature du produit pour savoir si la TVA non perçue est bien récupérable. La liste des biens exonérés est d'ailleurs sensiblement différente et propre à chaque île. Initialement composée de 80 produits, la liste en comporte aujourd'hui environ 8000 au gré des ajouts effectués par l'administration des douanes. Cet inventaire à la Prévert peut friser le ridicule : ainsi sont éligibles les modems de réseau local mais pas ceux permettant d'accéder à internet, les véhicules 4x4 longtemps admis ne sont plus exonérés que pour les véhicules utilitaires, les téléphones GSM longtemps exonérés ne le sont plus depuis le 31 décembre 2006 etc…
Comble de malchance, cette disposition fiscale rentre en contradiction avec une autre spécificité fiscale des DOM : l'octroi de mer. Cette dernière taxe se décompose en un octroi de mer « départemental » auquel vient s'ajouter un octroi de mer « régional ». A la Réunion par exemple, certains produits exonérés de TVA à l'importation et ouvrant droit à la TVA NPR ne sont pas pour autant exonérés d'octroi de mer. Cela concerne notamment le secteur du BTP (matériel de transport de marchandises, préfabriqués, charpentes métalliques) soumis à un octroi de mer de 6,5% (4,5% pour l'octroi de mer départemental et 2% pour l'octroi de mer régional) lorsqu'une production locale de ces mêmes éléments existe. En conséquence, les efforts budgétaires nationaux consentis afin de compenser l'éloignement géographique se retrouvent en partie annulés par l'octroi de mer qui bénéfice aux collectivités locales domiennes.
La TVA NPR, un système illégal sans fondement juridique solide :
Cette TVA non perçue récupérable est en réalité totalement illégale au sens premier du terme, puisqu'elle n'a jamais été autorisé par le Parlement alors que tout ce qui relève de la TVA est du domaine de la loi. C'est l'administration elle-même qui, par une décision ministérielle du 2 novembre 1953, a créé ce régime ad hoc. Celui-ci a été consolidé par l'instruction fiscale du 30 juin 1954 puis par l'instruction n°3 G 242 de juillet 1998, et validé par la commission européenne au titre de l'article 88 TCE relatif aux aides d'Etat, et récemment reconduit par la commission pour la période 2007-2013 par la décision C(2007) 5115 du 23 octobre 2007 [5]. D'ailleurs, pour mieux dissimuler cette disposition quasi-législative sans t exte, l'administration fiscale s'est même permise de remplacer le législateur en inscrivant le dispositif au sein même du CGI à l'article 295-1-5° CGI ainsi qu'aux articles 50 undecies et duodecies de l'annexe IV du même code… un comble !
D'après un rapport de l'inspection générale des finances, le coût de la TVA NRP était évalué en 2008 entre 220 et 248 millions d'€ rien qu'en ce qui concerne le montant des restitutions offertes aux entreprises domiennes. Ce chiffre ne représente en fait que le coût brut évalué par Bercy car en réalité la TVA NPR est considérée comme une subvention donc comme un revenu fiscalisé et soumis à l'impôt IR ou IS de l'entreprise concernée. Son coût net est donc bien plus proche des 160 à 180 millions d'€. La réforme de la TVA NPR introduite par la loi pour le développement économique de l'outre-mer (LODEOM) vise avant tout à en limiter l'impact budgétaire. Selon le ministère des finances, cette modification permettra d'économiser de l'ordre de 124 millions € de la dépense fiscale brute. Les économies réalisées se répercuteront en termes d'IS, ce qui risque de réduire le coût net de la dépense fiscale aux alentours des 100 millions d'€. L'article 15 de la LODEOM vise à produire une canalisation de la TVA NPR sur les investissements neufs constituant des immobilisations [6] (dispositif plus facile à contrôler et avant tout en douane) conjointement à une individualisation sur le formulaire CA3 de la récupération de la TVA non perçue mais avant tout malheureusement de permettre la validation législative d'un dispositif illégal.
Bref, rien de très ambitieux, mais des arrangements de façade. Il aurait fallu tout simplement supprimer ce dispositif en anticipant une réduction substantielle des subventions étatiques et européennes en direction des DOM. En effet, le statut de RUP (région ultrapériphérique) des DOM au sens de l'article 299 TCE permet à ces territoires de bénéficier de mesures d'aides particulières et dérogatoires au droit commun communautaire (article 87-3-a TCE). Pour bénéficier au maximum de ces aides, il faut que le PIB par habitant du territoire soit inférieur à 75% du PIB/habitant de la moyenne communautaire. Actuellement la Réunion est à 60,6%, la Guadeloupe à 67,3% et la Martinique à 74,9%. Il aurait donc été judicieux de supprimer dans la LODEOM la TVA NPR afin de se mettre en accord avec ce que ne manquera pas de réclamer Bruxelles dès que ces DOM passeront la barre fatidique des 75 %.
[1] Manque la Guyane, mais cette absence s'explique justement par le fait qu'il n'y a pas de TVA dans ce département français.
[2] La législation douanière européenne impliquant que les DOM soient considérés comme des pays tiers à l'Union en matière de TVA et les biens qui y sont acheminés comme des exportations avec toutes les conséquences tarifaires qui s'y rattachent, renchérissant du coup le prix des articles importés.
[3] Ce régime dit de TVA NPR (pour TVA non perçue récupérable), s'applique pour les investissements ainsi que pour les achats de biens de consommation intermédiaire (incorporés dans la production) à l'exclusion de l'achat-revente.
[4] Dans ce cas ces entreprises demandent un remboursement d'impôt pour un service non taxé (article 295-I-5° du CGI).
[5] La TVA NPR étant reconnue comme l'aide d'Etat N524/2006 p.7 de la décision.
[6] Donc suppression corrélative de la récupération de TVA sur les achats. Dispositions qui seront inscrites dans le futur article 295 A 1, et modifiant du coup les articles 50 undecies et 50 duodecies de l'annexe IV du CGI.
