Fonction publique et administration

Intervention de Sylvie Trosa

Colloque "Dépense Publique : Le Parlement spectateur ou acteur ?"

15 juin 2004 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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J'ai la double nationalité, à la fois du côté anglais et du côté français, et je ne suis pas élue du peuple, donc j'essaierai d'avoir un propos qui soit à la fois modeste et technique.

En fait, en France, nous ne manquons pas de contrôle, il fonctionne plutôt bien, mais nous n'avons pas suffisamment d'évaluation. J'entends par contrôle la régularité et par évaluation, la compréhension de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas.

En ce qui concerne le contrôle des dépenses publiques, nous avons trois problèmes en France : nous n'en avons pas les prémices techniques ni les prémices politiques ni les prémices culturelles.

Les prémices techniques, comme l'a dit M. Marini, nous n'avons pas de comptabilité générale. Il n'y en pas sur l'Etat, on n'en a pas intégré entre l'Etat et ses opérateurs, on n'en a pas intégré entre l'Etat, ses opérateurs et les collectivités locales, donc il est aujourd'hui impossible de connaître le rapport coût / efficacité d'une politique publique, de même qu'il est impossible de connaître le rapport coût / efficacité d'un service public.

Les prémices politiques - Le problème, c'est que la dépense publique fait plaisir à tout le monde. Nous avons une superposition d'étages administratifs et élus qui touche probablement au livre Guinness des records, avec des services publics où tout le monde a une belle voiture et qui doivent se situer à 5 Km de chez vous. Les programmes sont fondamentalement populaires, nous sommes face à une demande sociale infinie qui ne cesse d'exploser - nous avons maintenant des programmes sur la gestion du temps libre après les 35 heures, parce qu'ils ne peuvent pas le gérer eux-mêmes. On se demande où cela va s'arrêter ! Et puis, un ministre se définit encore quand même par son budget, plus que par sa solidarité avec l'ensemble du gouvernement, pour comparer avec d'autres pays. Enfin, nous avons un problème assez choquant, nous avons des poches de richesse dans l'Etat, mais nous avons aussi des poches d'absolue pauvreté, et personne ne veut en parler. Le rapport entre les moyens et l'importance des missions est disproportionné. Un bon audit des corps d'inspection ferait énormément de bien, mais mettrait en cause beaucoup d'intérêts.

Les prémices culturelles - Elles tiennent au management. On a donné un petit coup de pouce au management à partir de 1989, mais très concrètement, depuis, on a régressé, c'est-à-dire que nous ne formons pas nos fonctionnaires au management. Ce qui pose problème ; une entreprise qui agirait ainsi ferait faillite. Nous sommes aussi un pays, pour prendre l'exemple anglais, qui, lorsqu'il lance une réforme, n'investit pas dans cette réforme. Il ne faut pas oublier que lorsque l'on veut changer quelque chose, il faut quand même investir un peu, et contrairement à ce que l'on pense, les Anglais savent investir. Par exemple, lorsqu'ils ont commencé à développer les investissements privés au sein de l'Etat, ils ont mis en place un organisme qui compte environ 200 personnes pour faire de l'expertise financière, ce que les administrations n'avaient pas. La France n'a pas le sens de l'investissement de départ, il n'y a pas tellement de systèmes d'avances sur recettes.

Et ailleurs, comment fait-on ?

Je vais plutôt parler des pays anglo-saxons, pas des Etats-Unis qui, à mon avis, ont un système tellement incomparable institutionnellement que cela ne prouve pas grand-chose, donc, les pays anglo-saxons sans la Saxe.

Qu'ont-ils fait ? Ils ne se sont pas focalisés sur le plus facile : les crédits de fonctionnement. Taper sur le train de vie de l'Etat, c'est très bien, mais eux ont fait l'inverse. Mme Thatcher a considérablement augmenté le train de vie de l'Etat, estimant que les fonctionnaires n'étaient pas là pour être assis derrière leurs bureaux. Ils s'en sont pris à ce que l'on appelle les programmes, c'est-à-dire les dépenses d'intervention et de transfert.

Lorsque j'étais en Australie au ministère des Finances, il nous a été demandé de mettre à plat tous les transferts sociaux pour savoir s'ils étaient bénéfiques ou pas, à qui ils profitaient et s'il n'y avait pas d'effets pervers. Ce qui nous a conduits d'ailleurs à supprimer la moitié des transferts sociaux. Quelque part, il faut savoir à quoi s'en prendre. Est-ce que l'on s'en prend au petit bout de la lorgnette ou vraiment au cour des problèmes ? C'est-à-dire à nos 117 aides à l'industrie, aux exonérations fiscales que même le Conseil des impôts n'arrive pas à maîtriser et aux transferts sociaux sur lesquels personne n'a la moindre lisibilité. Contrairement à la France, les pays anglo-saxons s'en sont pris au cour du système.

Quel est l'esprit de la réforme chez nos voisins ? C'est le pari de la confiance et de la responsabilité dont on parle en France, mais qui n'est pas vraiment mis en ouvre.

La confiance, ce n'est pas seulement la fongibilité des crédits prévus par la LOLF - cela ressemble d'ailleurs à une maladie transmissible -, mais plutôt le fait de faire sauter systématiquement les verrous réglementaires à la bonne gestion en mettant en place à la fois des systèmes comptables et de gestion, inspirés des meilleures pratiques des entreprises. Lorsque je suis arrivée en Australie, le Code de la comptabilité publique faisait 1000 pages, il a été réduit à 50 pages avec une seule règle : l'utilisation efficace et efficiente des deniers publics. Donc, c'est possible ! Très honnêtement, en matière de gestion publique, nous avons vraiment vingt ans de retard.

La deuxième chose importante, c'est qu'on ne le fera pas si on ne fait pas évoluer l'esprit du contrôle, et c'est cela, la force du NAO ou du ANAO dont j'ai fait partie. C'est de passer du contrôle négatif à la construction de solutions positives. Là, je me heurte toujours à un problème culturel, c'est que les contrôleurs pensent que, dans ce cas-là, ils vont se montrer complaisants. Non, on peut être à la fois indépendant, dur et constructif, ce n'est pas incompatible, et c'est cet esprit culturel qu'il faudrait arriver à faire passer.

Un exemple : Lorsque le NAO (National Audit Office) s'est mis à auditer les mécanismes d'appels d'offres au Royaume-Uni, il a réussi à développer un code des bonnes pratiques qui a diminué pour les entreprises le temps des appels d'offres de deux ans à un an. On peut à la fois être dur et constructif, c'est ce sur quoi je veux insister.

Après la confiance, il y a la responsabilité. Le problème est qu'elle devrait s'appliquer à tout le monde. Dans les pays anglo-saxons, chaque fonctionnaire est responsable, c'est-à-dire que vous pouvez être à tout moment et sans préavis convoqué par le Parlement qui vous interroge aussi longtemps qu'il le veut, excepté sur des questions de choix politiques, bien entendu. Les fonctionnaires ont intégré le fait qu'ils passaient une grande partie de leur vie au Parlement. Il y a également une responsabilité du Parlement, il ne faut pas le nier. Pour bien évaluer l'efficacité à la fois des services publics et des politiques publiques, il a été mis en place au Royaume-Uni, une commission transpartisane qui s'est vraiment professionnalisée, qui s'est dotée de compétences sur ces questions. Mais cela veut dire une trentaine ou une quarantaine de personnes qui travaillent à temps plein pendant la moitié de l'année. Je ne ferai pas de commentaires, mais je fais allusion au fait qu'il n'est pas simple de trouver des parlementaires qui s'investissent aussi longtemps, à part peut-être dans la commission des finances, sur des dossiers d'examen d'efficacité des politiques publiques et des services publics.

Dans les pays anglo-saxons, vous avez une responsabilité individuelle des fonctionnaires, puisqu'ils sont évalués à 360° sur leurs résultats et que cette évaluation a un impact sur leur carrière et sur leurs primes. Il y a une responsabilité des ministres en ce sens que les ministres ne sont jamais responsables des erreurs isolées et imprévisibles, mais ils sont responsables des défauts de système de leur administration. Par exemple, s'il n'y a pas un bon système de contrôle de gestion ou un bon système de contrôle de qualité dans une administration, le ministre est lui-même responsable. Il y a un esprit de la responsabilité à tous les niveaux, ce qui est vraiment la base de cette conscientisation sur la dépense publique.

Fondamentalement, toute cette affaire est un problème de gouvernance. Réduire la dépense publique, cela veut dire que l'on a la capacité de rendre les résultats transparents, ce qui n'est pas toujours serein et qui peut être conflictuel. Par exemple, lorsque le gouvernement de Tony Blair a dit, en matière de santé, que son objectif était de permettre à 80% des enfants de moins de cinq ans d'arriver à un état à la fois de santé et d'insertion sociale soutenable, cela voulait dire qu'il n'était pas capable de le faire pour 20% de tous les enfants. La dépense publique, c'est aussi la capacité d'avoir un débat serein sur les limites de ce qu'il est possible de faire.

Là, il y a vraiment un problème de bonne gouvernance des politiques publiques. C'est-à-dire qu'une gestion basée sur les résultats, c'est d'abord une gestion qui est basée sur des évaluations sérieuses, des diagnostics, des chiffres, des expertises, et pas des appréciations subjectives et individuelles. C'est quand même très largement le cas encore, y compris dans certains de nos organismes de contrôle. Et, à partir de ce moment-là, être capable d'ouvrir un débat et de préparer l'opinion ; donc quelque part, cela nous concerne tous.

Les Anglais développent ce qu'ils appellent des "spending reviews", c'est-à-dire des évaluations de politiques publiques (trois ou quatre tous les deux ans) qui sont faites à la fois par les fonctionnaires, les parlementaires et les experts indépendants qui mettent vraiment tous les problèmes sur la table. Il s'ensuit un débat très large avec l'opinion publique sur ce qu'il est possible de faire à partir de ces évaluations.

Quelques pistes de solutions

Je pense qu'il y a, en France, un problème d'ouverture du système. L'accès aux données et aux réflexions est encore limité à quelques membres de grands corps et à quelques parlementaires très éclairés. Une multitude d'exemples montrent que nous avons une culture du secret assez développée. Un guide des performances est en cours de réalisation pour les administrations, mais qui a été totalement élaboré sans les administrations, ce qui serait absolument impossible dans un pays anglo-saxon. Nous avons une fonction publique encore très "nationalo-nationale". J'ai été titularisée dans la fonction publique australienne sans être australienne, idem dans la fonction publique britannique. En France, nous avons des profils très homogènes, une hiérarchie assez figée, on ne va pas voir ailleurs les solutions que les autres ont développées. Il pourrait être utile d'avoir chaque mois une réunion des directeurs de la sécurité sociale au niveau européen, mais nous n'avons pas ce genre de choses.

Autre piste de solution, apprendre à gérer. En France, nous sommes dans une tradition où nous avons le mépris du chiffre. On n'arrête pas de lancer de nouvelles politiques sans savoir combien elles vont coûter ou quels moyens elles vont mobiliser. La conséquence est qu'aujourd'hui, nous sommes dans une Administration où l'on fait de tout, on le fait mal, on le fait dans l'urgence. L'Administration française est devenue une gigantesque machine de médecine urgentiste.

En conclusion, pour avancer dans cette affaire de réduction des dépenses publiques, nous avons à faire à un problème de culture qui touche absolument tous les Français et qui demanderait peut-être de passer à l'idée que chaque chose n'est pas un droit, mais que chaque chose est un droit seulement si on fournit un effort face à ce droit. Je vais vous citer mon proverbe étrusque favori : "Je te donne si tu me donnes".

Par ailleurs, il faudrait arriver à développer une conscience collective de la richesse ou de la pauvreté de la nation. Dire que le déficit fait 4% du PIB, cela ne parle à personne. Par contre, si on arrivait à chiffrer combien coûte l'intérêt de la dette à chaque Français par an, cela parlerait davantage.

Pour arriver à réduire la dépense publique, il faut être transparent, mais c'est difficile parce que, dès que l'on est transparent, on affiche aussi ses erreurs et ses limites, et il faut évaluer, ce qu'en France aujourd'hui, on ne fait pas.

Je reste une optimiste fervente et militante de la nouvelle loi organique sur la loi de finances qui nous donne absolument toutes les bases pour gérer comme dans les pays anglo-saxons, et là, je fais appel à vous qui avez des responsabilités pour faire tout ce qui est en votre pouvoir pour faire réussir cette loi organique. Je vous remercie.

Jean-Michel FOURGOUS

Je vous rappelle qu'effectivement, il y a 20% d'écart entre nos recettes et nos dépenses, et c'est ça le vrai problème. Le problème de culture de la dépense publique qui monopolise le processus décisionnel français reste un des problèmes.

Louis Giscard d'Estaing fait partie de ces députés qui ont fait un contrôle concret sur pièce et sur place ; il va vous raconter cette grande aventure.

Cet article fait partie du colloque Dépense Publique : Le Parlement spectateur ou acteur ?

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