Fonction publique et administration

Intervention de Louis Giscard d'Estaing

Colloque "Dépense Publique : Le Parlement spectateur ou acteur ?"

15 juin 2004 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Je voudrais vous apporter un éclairage très concret et pratique par rapport à l'excellente question qui est au cœur de cette réunion : Dépenses publiques : le Parlement est-il un simple spectateur ou est-il réellement un acteur ? Dans cette question, bien entendu, il y a au cœur de la réponse la capacité qu'ont ces rapporteurs spéciaux d'influer sur la dépense publique dans le cadre du rapport budgétaire qui leur est confié.

Il y a trois aspects que vous avez pu noter, à la fois dans la définition de notre rôle et la façon dont nous pouvons le mettre en œuvre :

- Une question institutionnelle qui est le rôle du Parlement dans le contrôle de la dépense publique, notamment à travers la mise en œuvre de cette "fameuse" loi organique, sur la loi de finances que la commission des finances continue d'appeler la LOLF ;

- Une question politique. Là, je rejoins ce qu'a dit François de Closet en ouverture, c'est bien entendu la question de savoir dans quelle culture de la dépense publique devons-nous nous inscrire. Nous sommes dans un système qui demande toujours davantage de dépenses publiques. Dans quelle mesure un gouvernement et ses ministres sont-ils en situation de dire, à un moment donné, qu'ils ne souhaitent pas persévérer dans ce qui a été la logique de ces vingt-trois dernières années ?

- Une question pratique. Sommes-nous en mesure, sur le plan de notre travail de parlementaire et de rapporteur spécial, de jouer ce rôle ?

Bien entendu, les parlementaires doivent pouvoir s'impliquer et être suffisamment motivés pour pouvoir jouer ce rôle indépendamment de tous les aspects institutionnels et politiques. Pour cela, il est nécessaire d'avoir la motivation et aussi d'avoir les moyens pratiques de faire ce travail.

Tout à l'heure, Philippe Marini disait que les élus, les députés, mais également certains sénateurs n'ont pas toujours la formation nécessaire pour contrôler la dépense publique. Je crois que ce qui est en cause, c'est la capacité à avoir les avis suffisants pour pouvoir décortiquer les comptes qui nous sont confiés.

Je vous cite en exemple les crédits de l'aménagement du territoire dont je suis le rapporteur. Il faut savoir que ces crédits, dans le cadre institutionnel, changent pratiquement à chaque remaniement ministériel, c'est-à-dire qu'il n'y a aucune stabilité institutionnelle dans ce type de crédits. Dans le gouvernement Balladur, ils étaient rattachés au ministre de l'Intérieur, dans le gouvernement Raffarin I, ils relevaient du ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire, dans le gouvernement Jospin, ils relevaient du ministre de l'Environnement et de l'Aménagement du territoire, et dans le gouvernement actuel, ils relèvent du ministre de l'Equipement, des Transports, de l'Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer. Un vrai problème est posé, c'est celui de la lisibilité dans la durée des rattachements et du découpage des crédits ministériels.

En ce qui concerne la capacité, en termes de formation, à s'impliquer dans ces sujets, je rejoins Philippe Marini sur le fait que la comptabilité publique est évidemment très particulière pour quelqu'un qui vient du privé. Il n'y a pas de notion de gestion patrimoniale, il n'y a pas de bilan, il n'y a pas d'amortissements ni de provisionnements. Il est évident que quelqu'un qui arrive dans cette fonction avec une formation du secteur privé aura un besoin d'acclimatation à ces aspects particuliers de la comptabilité publique, mais en même temps, il est tout à fait possible d'avoir une formation qui vous prépare, sous un angle qui n'est pas celui de la fonction publique, à exercer ce rôle à partir du moment où vous disposez aussi des moyens humains pour le faire. Nous disposons d'un administrateur à temps partiel pour nous assister dans cette fonction.

Pour reprendre l'exemple de l'aménagement du territoire, ce sont des crédits qui représentent, dans le périmètre immédiat, 272 millions d'euros, mais dans le périmètre élargi, en incluant les contrats de plan Etat - Région, donc les crédits d'Etat qui transitent par les contrats de plan Etat - Région et les fonds structurels européens, cela représente 10,3 milliards d'euros. Il est évident que pour pouvoir faire un travail significatif sur des montants de cette nature, le fait de disposer d'un administrateur à temps partiel pose un certain nombre de questions sur la crédibilité du travail que l'on peut faire en une année. D'autant que par ailleurs, nous avons des obligations parlementaires nombreuses, dont la plus significative est d'être en contact régulier avec nos électeurs dans notre circonscription, ce qui nous empêche de pouvoir consacrer plus qu'une journée ou une journée et demie par semaine à l'exercice de cette responsabilité.

En ce qui concerne les contrôles sur pièces et sur place, c'est une procédure qui existe, mais qui est peu usitée. Pourquoi est-elle peu usitée ? D'abord, parce que nous ne sommes pas significativement encouragés par les ministères dont nous avons la charge pour aller effectuer ces contrôles sur pièces et sur place, parce que nous pouvons à cette occasion détecter telle ou telle anomalie dans la gestion des organismes qui relèvent de leur propre compétence. La deuxième raison, il faut le rappeler, c'est que la procédure en question qui, effectivement, au titre de la loi organique existe, n'est pas réellement faite pour être mise en œuvre.

J'ai été conduit à faire un contrôle sur pièces et sur place l'année dernière, mon administratrice est tombée malade à ce moment-là, je n'avais donc personne pour m'accompagner. Il n'y a pas de procédure, de notification à l'administration ou à l'organisme concerné que vous allez venir au titre de vos fonctions, qui sont pourtant définies par la loi et qui font obligation à l'administration ou à l'organisme concerné de vous présenter des pièces comptables. Enfin, sur le plan pratique, combien de temps pouvez-vous passer à contrôler des fiches de paye, des livres comptables, des factures, etc ? La question pratique est simple, si nous avons la volonté de le faire, nous ne pouvons le faire qu'avec les moyens humains correspondants.

Une proposition a été faite par Jean-Michel Fourgous, qui est de pouvoir utiliser le concours de cabinets extérieurs pour nous assister dans cette mission. Certains objectent que le rôle du parlementaire est qu'il doit payer lui-même de sa personne, considérant que c'est une fonction intuitu personæ, nous devons donc être systématiquement celui qui vérifie et contrôle. Je fais une comparaison simple par rapport aux commissaires aux comptes. Le commissaire aux comptes d'un grand groupe, qui certifie les comptes, ne va pas dans chacune des filiales vérifier, éplucher l'ensemble des comptes. Il a des collaborateurs qui réalisent les missions par sondage ou par contrôle effectif, mais ce n'est pas nécessairement le commissaire aux comptes titulaire qui va effectuer l'ensemble de ces missions.

En ce qui concerne le rôle et l'articulation avec la Cour des Comptes. Philippe Marini nous disait que la Cour des Comptes est et doit rester indépendante, mais cela soulève deux problèmes :

Le premier, c'est la capacité réelle de coordonner nos travaux avec ceux de la Cour des Comptes. Dans mon cas, j'ai souhaité rencontrer le président de chambre à la Cour des Comptes qui suit régulièrement les crédits et les organismes rattachés à la politique d'aménagement du territoire. Il a fallu que je fasse une demande explicite au président de la Cour des Comptes qui a autorisé le président de chambre à avoir un entretien avec moi. Nous sommes encore dans ce cas juridique et quand on dit que la Cour des Comptes serait à la disposition des commissions des finances, j'observe que ce n'est pas encore quelque chose de tout à fait réglé. Encore faut-il qu'il y ait effectivement la volonté, de la part des magistrats de la Cour des Comptes, de coopérer.

Le deuxième aspect est l'aspect juridiction. On nous dit que la Cour des Comptes est une juridiction, ils sont donc magistrats, nous sommes législateurs, donc séparation des pouvoirs. Il faudrait dans ce cas aller au bout du raisonnement, une juridiction doit rendre un jugement. Nous n'avons pas le pouvoir de sanction, donc pour répondre à la question de Sébastien Huyghe, ce n'est pas le Parlement qui a un pouvoir de sanction. Si, dans le contrôle qui est effectué par la Cour des Comptes, des anomalies sont détectées, la Cour des Comptes devrait être en mesure de proposer les sanctions. Or, ce n'est pas le cas ! Nous sommes législateurs, eux sont magistrats et aucun des deux n'est pas en mesure de jouer son rôle jusqu'au bout du raisonnement.

Enfin, il y a des aspects strictement politiques, c'est-à-dire qu'il y a le fait que les rapporteurs spéciaux, quand ils sont issus de la majorité, sont les interlocuteurs au Parlement pour rendre des avis et, à travers les rapports, faire un certain nombre de propositions. Si nos propositions sont très différentes de celles suggérées par le gouvernement, notamment, si nous nous opposons à des augmentations de crédits proposées dans les documents budgétaires, cela a une signification politique. Donc, c'est un cas qu'il faut régler à la fois dans le cadre d'une relation intelligente à l'intérieur d'une majorité politique et aussi dans le cadre d'un rapport de relations respectueuses des pouvoirs des uns et des autres entre le Parlement et le gouvernement.

Il y a des situations où, en tant que rapporteur, l'on parvient à obtenir des réductions de dépenses, mais il y a les effets de surenchères et les effets de pressions externes de groupes d'intérêt qui souhaitent que la dépense continue à augmenter. Il y a la surenchère entre l'Assemblée et le Sénat ; lorsque nous proposons des réductions de crédits, le Sénat passe derrière et, dans certains cas, peut revenir sur les amendements de réductions de crédits.

Là, nous devons jouer notre rôle, je l'ai fait sur deux cas très ciblés, notamment un Institut des hautes études d'aménagement du territoire qui avait été créé à l'initiative de la majorité précédente, notamment du délégué à l'aménagement du territoire qui n'était autre que Jean-Louis Guigou, dont vous voyez le lien de parenté avec une ministre du précédent gouvernement. Cet organisme était destiné à créer des réflexions nouvelles et un réseau consacré à la problématique de l'aménagement du territoire. Il m'a semblé que ce type d'organisme n'avait pas une utilité suffisamment démontrée et avérée, et que l'on pouvait réduire les crédits correspondants. Ce n'était pas une somme considérable, cela représentait 500 K€ par an (3 MF) et cet amendement a été adopté par la commission des finances. L'opposition s'était abstenue, reconnaissant que c'était typiquement la création d'un organisme supplémentaire dont elle avait été indirectement coupable, mais qu'elle avait d'ailleurs dénoncé à l'époque, et que l'on pouvait envisager de supprimer.

Un autre cas a été une réduction de crédit sur un organisme intitulé, l'Agence française des investissements internationaux, qui résulte de la fusion de l'ancien réseau international de la DATAR, donc destiné à prospecter les investisseurs étrangers pour les attirer sur le sol français, et par ailleurs d'un réseau qui dépendait de la DREE, la direction des relations économiques extérieures du ministère du Commerce extérieur. J'ai découvert deux aspects. D'une part, si l'on reconstituait le périmètre des deux organismes précédents, il y avait une augmentation de dix personnes au siège. D'autre part, le siège était situé dans un immeuble à Paris que je suis allé voir sur place - ils n'avaient jamais vu un parlementaire de leur vie - et j'ai constaté que c'était un très bel immeuble (1800 m² dans le 8e arrondissement) dont le loyer s'élevait à 1,3 M€ par an (10 MF), immeuble appartenant à une compagnie d'assurance privée. Il me semble que l'Etat possède un certain nombre de bâtiments qui pourraient parfaitement abriter ce type d'organisme.

Tout cela pour démontrer que si l'on s'implique, si l'on y consacre un certain effort dans le détail, et si la volonté politique est au rendez-vous, on peut arriver à des résultats. Enfin, je crois qu'il est nécessaire que l'on nous donne des moyens humains supplémentaires pour pouvoir faire ce travaille et jouer le rôle qui nous a été donné par les citoyens contribuables, qui est de contrôler la dépense publique.

Cet article fait partie du colloque Dépense Publique : Le Parlement spectateur ou acteur ?

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