Fonction publique et administration

Intervention de François de Closets

Colloque "Dépense Publique : Le Parlement spectateur ou acteur ?"

15 juin 2004 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Il y a maintenant 25 ans, j'ai publié un livre qui s'appelait "Toujours plus" et, périodiquement, on me lance : "Et si vous deviez faire Toujours plus aujourd'hui ?". Pas de problème, ce serait "Toujours plus, puissance X".

Je n'avais pas prévu deux choses : D'abord, le phénomène de société qui se grefferait sur ce livre - vendre plus d'un million et demi d'exemplaires n'est pas courant ! Et puis la lecture qui serait faite de ce livre. J'entreprenais de montrer sur des exemples concrets que dans notre société, sous couvert de justice sociale, on ne rémunère jamais que la menace et que ce sont donc les plus puissants, les plus menaçants, les plus violents et les mieux organisés qui prennent les avantages et les privilèges au détriment bien sûr des plus malheureux.

Evidemment, j'écrivais cela pour le dénoncer, mais j'ai franchement le sentiment qu'en réalité, j'ai dévoilé une règle du jeu dont la plupart des groupes ont compris qu'il fallait user et abuser. Et si vous regardez ce qui s'est passé et ce qui se passe encore aujourd'hui, vous voyez qu'en permanence est illustrée cette règle du toujours plus : le gouvernement annonce, "je vais prendre telle mesure, je vais faire ceci, je vais faire cela", aussitôt qu'il se heurte à un groupe organisé - pas à l'ensemble des Français - et que ce groupe le menace, le gouvernement dit : "ne vous fâchez pas, j'ai l'argent et nous ne ferons rien".

Ce qui est vraiment désastreux, car il accrédite ainsi deux idées aussi catastrophiques l'une que l'autre. La première : il n'y a que la menace qui paye. La deuxième : il y a de l'argent.

J'ai ensuite écrit "Tant et plus" sur la gestion des finances publiques et je me suis efforcé de montrer ce décalage effarant entre le public et le privé. Quand on dirige une entreprise, on a une colonne qui est la colonne des dépenses qu'il faut faire diminuer et une autre qui est la colonne du chiffre d'affaires et des bénéfices qu'il faut faire augmenter.

Lorsque l'on passe dans le public, il est tout à fait extraordinaire de constater que l'on inverse le plus et le moins parce que, tout d'un coup, la dépense s'appelle budget et le budget devient le chiffre d'affaires. Tout ministre, tout responsable d'un organisme public n'a qu'un seul objectif, qui est d'augmenter son budget, oubliant totalement que c'est de la dépense et qu'au contraire, il devrait se vanter de réduire son budget. Eh bien non, il faut l'augmenter !

D'ailleurs, que se passe-t-il à chaque débat parlementaire ? La majorité, l'opposition, la presse, l'opinion, tout le monde, unanimement, considère qu'un bon budget est un budget en augmentation, qu'un mauvais budget serait un budget stationnaire - Personne n'évoque le fait qu'un budget puisse être en diminution, ce serait impensable !

Donc, on a peu à peu accrédité l'idée dans la tête des Français que, quel que soit le problème posé, la solution passe par augmenter les effectifs, augmenter les budgets. C'est-à-dire que pour les Français, l'amélioration ou le maintien de leur qualité de vie passe nécessairement et obligatoirement par un accroissement de la dépense publique ; c'est la quantité qui gère la qualité.

L'idée qui est à la base même du management des entreprises, l'idée que l'on pourrait peut-être faire mieux avec moins en s'organisant mieux n'effleure même plus les esprits. C'est une vérité d'évidence, si où que ce soit, cela va mal, c'est parce que l'on n'a pas dépensé suffisamment - Mettez plus d'argent et vous verrez, ça ira mieux ! Le résultat, c'est que nous dépensons davantage afin de permettre de ne jamais faire de réforme. Cette augmentation tout à fait effrayante des dépenses est le tribut que les Français ont payé à la dictature du statu quo.

Il est quand même assez impressionnant de penser que cela a permis à une génération de voler à la génération suivante la moitié de la richesse nationale, uniquement pour refuser qu'en s'organisant mieux, on peut faire aussi bien ou mieux avec moins et en restant sur cette idée absurde qu'évidemment, il faut dépenser davantage pour résoudre les problèmes.

Cette inflation des dépenses entraîne une inflation nécessaire des recettes, une augmentation de l'impôt, mais là, on atteint rapidement des limites, au mieux on risque l'impopularité et, au pire, on arrive à la situation où nous sommes à l'heure actuelle, où toute augmentation de l'imposition provoque une fuite de la matière imposable et une réduction des sommes collectées. C'est-à-dire que sommes arrivés au butoir absolu dans un monde ouvert, si vous augmentez les impôts aujourd'hui en France, il est évident que vous récolterez moins.

Alors, on a trouvé une nouvelle ressource pour satisfaire cette pression formidable pour la dépense qui s'exerce sur les pouvoirs publics : l'endettement. La France gaullienne refusait absolument l'endettement - en 1968, la France n'avait pas de dette - et, en ce domaine, le grand tournant, c'est 1981, non pas parce que c'est le début de l'endettement, la relance par le déficit, le premier gouvernement de Chirac avait déjà fait cela en 1974-1976.

Non, mais tout d'un coup, c'est l'idéologie de la dépense et de l'emprunt qui va singulariser la France. Voilà qu'à la fois la dépense et l'endettement se trouvent parés de toutes les vertus ! Sur le plan économique, l'accroissement des dépenses, des déficits et de l'endettement relance l'activité et donc produit des richesses et de l'emploi. Il est vrai que Keynes disait que dans des périodes de mauvaise conjoncture, l'Etat n'hésite pas à s'endetter pour faire des investissements productifs. Qu'à cela ne tienne et que Keynes ne se retourne pas dans sa tombe, mais on s'endettera à tout va, même en période de croissance et pour financier simplement le fonctionnement de l'Etat ; plus on dépense, mieux on s'enrichit, c'est le nouveau dogme.

Socialement, cette augmentation des dépenses se trouve être profondément morale - Elle porte en elle le progrès social. Une politique se juge à ses dépenses, et peu importe que l'on recoure à l'impôt ou à l'endettement pour la financer ! Evidemment, la grande solidité financière de la France au début des années 1970 a permis d'entretenir l'illusion - il n'est pas difficile de tirer des lignes de crédit lorsque vous n'avez aucune dette !

Dans cette idéologie, le rappel de la simple orthodoxie financière et les règles comptables les plus élémentaires étaient considérés, sans que l'on sache pourquoi, comme une politique de droite. Dire qu'il faut gérer en dépensant ce que l'on gagne et pas plus, c'est être de droite.

Or, jusqu'à présent, la pensée progressiste avait dit qu'il fallait faire payer les riches, eh bien on a changé tout cela, maintenant on fait payer nos enfants ! C'est cela être progressiste en France et ils vont voir ce qu'il va leur arriver, puisqu'on leur a déjà mis plus de la moitié de la richesse nationale à rembourser pour nos dépenses.

Ce qui est terrible, c'est que l'endettement fonctionne comme une drogue, c'est-à-dire qu'au début, on ne se rend pas compte, cela assure au gouvernement l'argent facile, celui qui donne le plaisir de la dépense sans la douleur du prélèvement. Celui surtout qui dispense de gouverner ; dès lors que l'on paye, on peut résoudre tous les conflits, on peut différer toutes les réformes. Les Français ont donc découvert que l'on pouvait toujours demander plus à l'Etat et que l'on pouvait toujours écarter les mesures désagréables, et le gouvernement et l'ensemble des Français se sont habitués à cette idée qu'ils ne peuvent vivre ensemble qu'en dépensant chaque année entre 20 et 25% de plus qu'ils ne gagnent.

Il y a quand même là un tour de passe-passe statistique scandaleux et stupide qui a faussé l'opinion. Si l'on demande aux gens quel est le déficit du budget, ils vont répondre deux, trois, 4% selon les années, alors que depuis plus de 20 ans, l'Etat est en déficit chaque année de 15 à 25%. Simplement, on a fait ce que l'on ne fait nulle part ailleurs, on a déféré le déficit sur un compte à un autre compte. Le déficit de l'Etat se compare à la richesse de la nation. Les gens les plus sérieux au niveau le plus important ne savent même plus ce que représente le déficit et quand on leur donne les chiffres, ils sont tout à fait étonnés.

En 1967, j'avais écrit un livre, "Le compte à rebours", dans lequel je disais que si l'on ne stoppait pas tout, nous irions à la catastrophe. Pour prendre juste un exemple, je disais en 1967 qu'en 2002, nous aurions six mille milliards de dettes. C'est ce qui est arrivé, mais ce que je n'avais pas prévu, c'est qu'entre temps, il y aurait cinq années de pleine croissance qui n'ont en rien empêché l'accroissement de la dette.

Face à cette impuissance manifeste des pouvoirs publics, certains hommes politiques, certains technocrates se sont dit qu'il n'y avait plus d'autre solution que de mettre la France sous tutelle européenne. Parce que, finalement, Maastricht, cela veut dire ça ! Quand on regarde ce qui s'est passé pour l'entrée dans l'Union européenne, cela a bien marché pendant un ou deux ans, on a dit aux Français : "Ecoutez, nous sommes désolés, ce sont ces imbéciles de Bruxelles qui nous y obligent, mais il faut serrer la dépense." Les Français ont accepté. Moi, j'avais un certain espoir. Malheureusement, la France chiraquienne a détourné ce processus de façon criminelle pour en faire au contraire une possibilité d'accroître toutes les dérives. S'il n'y avait pas l'euro, s'il y avait toujours le franc, imaginez-vous toutes les crises monétaires qui auraient matérialisé la dégradation catastrophique de notre situation financière ? Tandis que là, avec l'euro, on ne voit plus rien, c'est-à-dire qu'on se sert de l'euro au lieu de prendre la caution de l'Europe pour imposer une discipline que l'on ne peut plus imposer, hélas ! pour des raisons d'intérêt national. On dit que les disciplines européennes sont stupides, que ce sont des comptables obtus et, de toute façon, pourquoi ne dépenserait-on pas davantage puisque l'on ne risque pas d'être obligé de dévaluer le franc.

Où en sommes-nous ? Vous connaissez les chiffres, ce n'est pas la peine de se raconter des histoires ! Considérons la France comme une entreprise, elle est à la veille de la cessation de paiement. L'Etat ne peut plus faire face à ses engagements. Toute la politique actuelle essaie par tous les moyens de masquer cette réalité. Je ne suis pas devin, je ne sais pas ce que seront les échéances, mais je suis sûr d'une chose, c'est qu'il va arriver un moment où l'Etat français devra dire qu'il ne peut plus tenir ses engagements. Il ne peut pas augmenter les ressources, nous sommes au plafond fiscal quoi que nous fassions. Peut-il diminuer les dépenses ? Les dépenses d'investissement ? On peut toujours sacrifier l'avenir, il y a longtemps que c'est fait, car nous réussissons à avoir les plus grosses dépenses publiques avec un taux d'investissement public vraiment très bas. Il reste des dépenses de personnels, des dépenses de subventions, des dépenses d'indemnisations, c'est-à-dire des dépenses a priori à peu près incompressibles. On essaie de vendre les bijoux de famille, on essaie de faire des tours de passe-passe parlementaires. Je me demande si les chefs d'entreprise qui sont présents s'étaient livrés à ce genre d'acrobaties ne se seraient pas un jour ou l'autre trouvés dans le bureau d'un juge d'instruction. Donc, je crois qu'il faut admettre que nous sommes en état d'urgence. Et ce qu'il y a de dramatique dans cette situation, c'est que l'opinion n'en a aucune conscience. L'opinion est entretenue dans l'idée que la situation n'est pas bien grave et chacun continue à penser qu'il y a de l'argent et que s'il fait ce qu'il faut et s'il brandit les menaces suffisantes, il obtiendra encore un peu plus. Il suffit de regarder ce qu'il se passe aujourd'hui dans les rues.

On ne peut plus espérer réduire les dépenses par la réforme, parce que cet excès de dépenses ne correspond qu'à une mauvaise gestion (cf. les livres de Jacques Marcel qui ont réactualisé tout ce que j'avais démontré). Le surplus qui a été consommé et qui apparaît maintenant sous forme de dette, c'est du gaspillage, c'est de la gabegie, c'est de la mauvaise organisation. Seulement, quand il faudra avouer que l'Etat ne peut plus payer, que les réformes ne feront effet qu'au bout de cinq ou dix ans, nous serons en crise de paiement. Et là, je crains beaucoup la réaction de cette opinion non préparée, que personne n'a alertée et qui se demandera où est passé l'argent, où sont les riches, où sont les valeurs. Nous risquons là d'avoir une crise sociale, une désagrégation sociale. Il faut être conscient que si on laisse aller les choses, c'est une crise semblable à celle que connaît l'Argentine qui nous attend !

Face à une telle situation, dans une démocratie parlementaire, c'est aux représentants du peuple qu'il revient de consentir l'impôt et de contrôler la dépense. En France, cela n'a jamais été le cas. En France, le Parlement n'a jamais pu être, et surtout sous la Ve République, une instance de régulation dans le sens du frein, de la limitation des dépenses, au contraire. C'est en Amérique, et pas en France que le Sénat a, d'un trait de plume, supprimé l'avion de transport supersonique. Vous n'imaginez pas le Sénat disant, "le Concorde n'a aucun avenir commercial, donc monsieur le Président, nous sommes désolés, nous ne vous donnons pas les crédits". En France, le Parlement est une instance dépensière.

Traditionnellement, les parlementaires ont tendance à accroître et non pas à diminuer la dépense, et c'est au contraire le gouvernement qui essaie de freiner l'humeur dépensière des parlementaires. Pourquoi ? Parce qu'ils sont les représentants d'un peuple qui tient à accroître la dépense publique. Parce que l'on a réussi à faire qu'il n'y ait que la moitié de la population qui ait la douleur du prélèvement, qui se sente contribuable par le fait qu'elle supporte les impôts directs, étant que bien sûr tout le monde supporte de l'impôt. Parce que d'autre part, si on faisait le calcul, il serait facile de voir qu'à peu près la moitié des Français tire aujourd'hui l'essentiel de ses ressources du secteur public, soit parce qu'ils sont salariés, soit parce qu'ils vivent à travers des organismes subventionnés sur l'argent public, soit parce qu'ils vivent de revenus sociaux. Une majorité de Français estime aujourd'hui qu'elle a plus à gagner qu'à perdre à l'augmentation des dépenses publiques, et c'est pourquoi une mesure d'économie des dépenses et de réduction de l'impôt est moins populaire qu'une mesure visant à accroître la dépense. La discipline budgétaire ne peut plus non plus venir du pouvoir exécutif qui est sous l'emprise de ce fabuleux "toujours plus".

Il me semble, à ce stade, qu'il est urgent que très vite l'opinion soit informée que nous sommes en situation d'urgence, que c'est fini. Il me semble que seule la majorité parlementaire puisse tirer ce signal que l'on appelle "le signal fort", ce tocsin. Il n'y a plus que les députés de la majorité qui peuvent avoir le courage de dire au gouvernement qu'ils ne voteront pas un budget - budget administratif et budget social - qui ne sera pas rigoureusement, sincèrement et totalement dans les normes européennes. Tant pis si cela fait une crise politique, tant pis si l'opposition prend le pouvoir ; grand bien lui fasse, on verra ce qu'elle en fera. Actuellement, je ne pense pas qu'il faille tellement se disputer pour savoir qui va affronter la crise.

Je crois qu'il n'y a plus que la contrainte du Parlement qui puisse compenser pour le gouvernement la contrainte du toujours plus.

Je ne suis pas politique, ce que je dis là est sans doute tout à fait absurde. D'autre part, je n'ai pas évoqué les réformes et les mesures à prendre, parce que chez les souris, quand un grand massacre se fait, la discussion ne porte pas sur le type de casserole qu'il faut attacher à la queue du chat, mais sur la façon dont on va s'y prendre pour attacher la casserole à la queue du chat.

Tout le monde connaît les réformes à faire, personne ne sait comment les faire, où trouver ce sursaut politique. A mon avis, il ne peut venir que d'une opinion qui aura compris que cette fois, c'est fini, et ce signal ne peut venir que du Parlement, je ne vois pas d'où il pourrait venir.

Débat avec la salle

Question de M. JULIENNE

Prochainement, le Sénat va voter la charte de l'environnement et le principe de précaution que l'on veut intégrer à la Constitution et qui vient d'être votée à l'Assemblée nationale. La Fondation des Sciences morales et politiques est contre, l'Académie de Médecine est contre, l'Académie des Sciences est contre, le Parlement était en gros " vent debout " contre, et l'on me dit que cela passera au Sénat sans aucun problème, que les jeux sont faits. Où est le pouvoir du Parlement et quelle est cette curieuse Constitution où tout le monde peut être contre quelque chose qui finalement va passer ?

Question dans la salle

Comment se situe la France par rapport aux autres pays développés ? Aux Etats-Unis, il y a un contrôle budgétaire des dépenses, néanmoins, je crois savoir que l'Etat est tout de même en déficit. Qu'en est-il aussi des autres pays européens ?

François de CLOSETS

Si nous étions seuls en Europe dans une situation aussi difficile, depuis longtemps nos partenaires nous auraient demandé de mettre de l'ordre ou de partir. Il est évident que l'une des causes qui ont permis ce détournement des institutions européennes au cours des cinq ou six dernières années, c'est précisément l'état des finances, par exemple, de l'Allemagne. Il s'est fait une coalition des malades financiers pour mettre en congé le pacte de stabilité. Il faut dire que l'Allemagne a quand même supporté le coût de la réunification. Ce qui me terrifie, c'est que la France a accumulé près de la moitié de sa richesse nationale de dette - essayez de me dire où est passé l'argent ! Le niveau de vie a diminué, avons-nous fait des investissements ? Avons-nous subi des guerres ? Avons-nous subi des cataclysmes ? Rien ! Rien ne justifie cet endettement.

Aux Etats-Unis, il est vrai qu'il y a un gros endettement. N'oublions pas qu'aux Etats-Unis, le taux d'imposition est très bas, donc si demain, ils le décident, ils peuvent relever considérablement le taux et revenir à l'équilibre, comme l'avait fait Clinton. Ils ont le privilège du dollar et, d'autre part, leurs dépenses sont concentrées sur des secteurs comme la politique internationale, la défense. Là aussi, l'Amérique va réduire très fortement ses dépenses parce que j'ai l'impression qu'un courant isolationniste va revenir après l'affaire irakienne et que tout cela lui donne des capacités de manouvres. Dans notre cas, je voudrais que l'on me dise où sont les capacités de manouvres pour nous remettre à l'équilibre. J'ajoute qu'aux Etats-Unis, la diminution de l'impôt est très populaire, et comme je vous l'ai dit, en France, c'est l'augmentation de la dépense qui est populaire.

Ce qui est inquiétant dans la situation française, c'est la dynamique. Evidemment, la dette de l'Italie ou de la Belgique est plus élevée, mais ce qui est inquiétant en France, c'est que l'on ne voit pas aujourd'hui quelle est la marge de manouvre pour rétablir la situation. Si elle existe, qu'on me l'explique, je serai vraiment heureux et si je pouvais me tromper, je serais vraiment satisfait.

Question dans la salle

Lorsque l'on parle de dette en France, les retraites des fonctionnaires qui ne sont provisionnées nulle part et qui devraient être interprétées en engagement hors bilan, sont-elles comptabilisées quelque part ou non ?

François de CLOSETS

Pas à ma connaissance. L'Etat n'a pas de comptabilité patrimoniale, ni pour ses actifs ni pour ses dettes.

Jean-Michel FOURGOUS

C'est bien le problème. Sans entrer dans un débat, l'Assemblée était extrêmement partagée sur le principe de précaution dans la mesure où certains secteurs, que ce soient la chimie, l'aéronautique, l'automobile, le transport ou le nucléaire, étaient très inquiétés par ce principe qui arrivait, mais il y a, a priori, des précautions législatives qui font que l'on ne peut pas utiliser ce principe à tort et à travers. Beaucoup de "précautions" ont été prises pour ne pas ennuyer nos entreprises ; je vous rappelle que la croissance est l'objectif principal et qu'il s'agit de ne pas mettre des freins ou de faire peur à l'initiative de nos industriels.

Je passe maintenant la parole à Philippe Marini qui est un acteur important de la commission des finances. Il est certainement l'un de nos interlocuteurs les plus actifs et qui fait partie de ces gens qui ont une pensée moderne et qui, a priori, sort un peu de cette culture un peu archaïque parfois sur la dépense publique. Philippe ose poser un certain nombre de questions et je sais qu'au Sénat, il est un partenaire très actif et très moderne.

Cet article fait partie du colloque Dépense Publique : Le Parlement spectateur ou acteur ?

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