Fonction publique et administration

Intervention de Dominique Bussereau

Colloque "Dépense Publique : Le Parlement spectateur ou acteur ?"

15 juin 2004 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Le constat est assez clair : la sphère publique dépense trop, beaucoup trop.

Quelques chiffres : selon les sources très sérieuses de l'OCDE, la France consacre près de 55% de son PIB à la dépense publique, cela veut dire 12 points de plus que la moyenne des pays de l'OCDE et 6 points de plus que la moyenne de l'Union européenne. Ce sont des chiffres assez accablants, mais on peut aller plus loin lorsqu'on les illustre.

Si nous trouvions ensemble le moyen de nous aligner sur la moyenne de nos partenaires européens, nous aurions de quoi effacer notre déficit budgétaire de 55 milliards d'euros ou de financer la suppression des 4/5e de l'impôt sur le revenu. Donc, excès de dépenses publiques dont nos compatriotes ne perçoivent pas d'ailleurs toujours les bienfaits et qui capte le fruit de leur travail, les privant d'une liberté dont ils feraient sans doute un meilleur usage. Je crois qu'il y a un consensus qui d'ailleurs peut dépasser la majorité actuelle, pour affirmer qu'il n'est pas légitime de dépenser autant et que ce poids de la dépense constitue un handicap de plus en plus lourd pour notre économie, réduit la compétitivité, affaiblit le potentiel de croissance, rogne nos marges de manouvre. Nous sommes donc un peu empesés par la dépense, nous peinons sur notre route et lorsque nous voulons rejoindre la croissance, ce qui est le cas actuellement, nous en voyons la difficulté.

Comment peut-on éventuellement inverser cette tendance ? Ce n'est pas le ministère des Finances tout seul qui pourra enrayer la progression de la dépense publique, parce que la maîtrise de la dépense n'est pas qu'une affaire du ministre des Finances ou du ministre du Budget et je crois qu'il faut que l'ensemble des acteurs publics joue un rôle dans ce domaine. C'est une affaire politique dans laquelle le Parlement a un rôle précieux à jouer. C'est la représentation nationale qui doit certainement jouer un rôle moteur dans la maîtrise des dépenses, qui est la reconquête au nom du peuple français d'un peu plus de liberté.

Quels sont les moyens en notre possession ? Je crois que la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, nous offre des moyens de renforcer le rôle du Parlement, et donc je me pose un peu la question de savoir si la LOLF parviendra efficacement à nous donner cette chance de revoir en profondeur les missions et les pratiques. Cela tombe très bien puisque, demain matin, au conseil des ministres, je présenterai une communication sur la LOLF et je la présenterai ensuite demain, officiellement, aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, donc l'outil LOLF sera présenté demain publiquement dans sa forme définitive. La LOLF est une invention commune et consensuelle du Parlement et du gouvernement, après une réflexion menée conjointement par Alain Lambert (homme de droite et du centre) et Didier Migaud (homme de gauche).

Qu'offre la LOLF comme outil juridique nouveau de nature à renforcer le rôle du Parlement ? C'est un domaine important en matière d'autorisations budgétaires, puisque grâce à la présentation en mission programme et action, la discussion budgétaire va dorénavant porter, non plus sur des discussions parfois peu utiles, mais sur les finalités de l'action publique. Je crois que c'est un changement essentiel. Dans ce cadre-là, les parlementaires jouiront d'un droit d'amendement élargi. Enfin, le périmètre de l'autorisation parlementaire sera étendu à de nombreux domaines, avec des outils nouveaux. Par exemple, un compte des pensions, une comptabilité patrimoniale de l'Etat. Grâce également à l'intégration d'outils qui, jusqu'à présent ne donnaient pas lieu à approbation : les fonds de concours, les prélèvements sur recettes. Grâce enfin au bannissement des pratiques extrabudgétaires, je pense aux taxes parafiscales.

La LOLF renforce également l'information et la participation du Parlement en amont. Cela permet au Parlement d'être mieux associé aux souhaits budgétaires et cela se passe dans trois grands rendez-vous :

- Le Parlement sera mieux associé aux perspectives pluriannuelles des finances de l'ensemble des administrations publiques, grâce à un rapport économique, social et financier qui accompagnera le projet de loi de finances ;

- Il sera mieux éclairé sur la question des prélèvements obligatoires (fiscalité de l'Etat et des collectivités, prélèvements sociaux) grâce à un débat qui sera organisé dès l'ouverture de la session d'octobre, donc quand le Parlement se saisit de la loi de finances ;

- Enfin, le Parlement devra mieux peser sur les orientations budgétaires lors du débat d'orientation budgétaire, grâce à un rapport préliminaire de la Cour des Comptes sur l'exécution de l'exercice antérieur.

Davantage de pouvoir en amont, davantage de marges de manouvres en matière d'autorisations budgétaires, mais aussi, ce que je souhaite -et c'est le thème du débat- , davantage de pouvoir en aval grâce à un plus grand pouvoir de contrôle et d'évaluation.

Si on la met bien en application, la LOLF donne une portée nouvelle au contrôle parlementaire. En particulier parce qu'il y a une plus grande place faite à l'exécution du budget précédent et qu'il y a des pouvoirs d'investigation spécifiquement reconnus aux commissions des finances. Quels sont, de manière concrète, ces progrès ?

Le Parlement sera d'abord mieux informé des modifications apportées à l'autorisation budgétaire et, en fin de gestion, le Parlement peut exercer avec la LOLF un vrai contrôle des performances réalisées par les administrations. Des rapports de performances seront présentés à l'appui de chaque programme à l'occasion de la loi de règlement, qui seront analysés dans un rapport déposé conjointement par la Cour des Comptes.

Sur les aspects comptables, le Parlement disposera d'une information plus rapide (les comptes seront rendus avant le 1er juin), plus utile (comptabilité d'exercice en droit constaté), plus fiable (certifiée par la Cour des Comptes).

Enfin, en ce qui concerne les commissions des finances, la LOLF rappelle dans son intitulé qu'elle suit les contrôles d'exécution des lois de finances et qu'elle procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques, et que les commissions des finances peuvent procéder à des contrôles sur pièces et sur place. J'ajoute que les commissions des finances peuvent recourir à des auditions, bénéficier de l'assistance de la Cour des Comptes et peuvent demander la réalisation d'enquêtes spécifiques sur la gestion des services ou des organismes qu'elles contrôlent.

Je crois donc qu'avec ce nouveau système, les parlementaires auront bien des cartes entre les mains. Cela étant, les parlementaires voudront-ils s'en saisir ? Tous les parlementaires voudront-ils utiliser ces moyens afin que les représentants de la nation puissent décider en conscience des finalités de l'action publique ?

Comment actionner ce levier ? Je crois qu'il faut une volonté politique. Sans cette volonté politique et sans persévérance, on ne pourra pas faire de la LOLF ce que nous souhaiterions qu'elle devienne, une machine à faire des réformes, une machine à faire des économies. Je répète que la LOLF a un intérêt politique. Elle a été bâtie sur le consensus et, à partir de là, je souhaite que le Parlement prenne tout le poids nécessaire en matière de réforme de l'Etat et de contrôle de la dépense.

Je me permets de suggérer aux parlementaires, s'ils le veulent bien, quelques orientations pour essayer de faire les choses concrètement :

- Mieux mobiliser les parlementaires sur ces questions. J'ai été dix ans à l'Assemblée nationale, j'ai siégé à la commission des lois, j'ai été rapporteur pour avis du budget de la fonction publique. Quand je venais rapporter le budget de la fonction publique pour avis devant la commission des lois, il y avait le président, un administrateur, le rapporteur et, parfois, un député qui était passé là par erreur. Je crois donc que les sujets financiers et l'ensemble des sujets de la gestion de l'Etat ne doivent pas concerner que les parlementaires extrêmement chevronnés de la commission des finances, il faut associer tous les parlementaires issus de toutes les autres commissions permanentes. Je crois que l'examen des programmes budgétaires dans leur nouvelle présentation, leurs objectifs, leurs indicateurs, cela devrait intéresser au moins autant les rapporteurs pour avis qui sont issus des commissions compétentes sur le thème examiné, que les rapporteurs spéciaux de la commission des finances. Je suis d'ailleurs prêt - je l'ai dit à Pierre Méhaignerie et à Jean Arthuis - à organiser des cessions de formation des parlementaires ad hoc, bien ciblées sur la mise en ouvre de la LOLF.

- Permettre au Parlement de s'entourer d'un maximum d'expertise pour acquérir encore davantage de professionnalisme. Cela va mieux au niveau de la collaboration de la Cour des Comptes, mais l'on peut sans doute l'approfondir et sans doute mieux utiliser ce que fait la Cour des Comptes. Est-ce que, à un certain moment, le Parlement organise d'une manière ou d'une autre le suivi des recommandations de la Cour des Comptes ? Une suite est-elle donnée aux travaux qui sont commandés à la Cour des Comptes ?

Dans un autre registre, quel avenir souhaitez-vous donner à la mission d'évaluation de contrôle ? Y a-t-il, dans ce domaine, des marges de progrès ? Je pense également que le recours à des cabinets d'audit privés, en vue d'effectuer des enquêtes ou des évaluations ciblées, n'est pas une mauvaise chose. C'est un sujet qui est assez passionnel, cela déplaît parfois beaucoup dans l'Administration, mais je suis convaincu que la représentation nationale a tout pouvoir souverain d'exercer son devoir de contrôle, de ne pas le déléguer, mais rien n'empêche de se faire aider. Le Sénat l'a fait, cela a porté des fruits et je pense que plus on le fera, mieux cela sera.

Je voudrais terminer sur nos pratiques institutionnelles. Je pense que la mise en place de la LOLF doit nous permettre de les infléchir. Je pense que l'équilibre entre l'exécutif et le législatif n'est pas assez productif, et le gouvernement - en tout cas, c'est ce que nous souhaitons avec Nicolas Sarkozy - doit profiter de la LOLF pour être plus ouvert aux amendements et aux critiques des parlementaires. Cela veut dire que le Parlement doit se sentir investi d'une mission, pas simplement de contrôle des dépenses publiques, mais de réduction des dépenses publiques en proposant, par exemple, davantage d'amendements en réduction de dépenses ou bien en critiquant les performances insuffisantes de tel ou tel ministère, et pourquoi pas, de tel ou tel ministre.

L'infléchissement des pratiques traditionnelles de la Ve République passe aussi peut-être par une inflexion des relations entre la majorité et l'opposition. On doit essayer de passer par delà les clivages idéologiques. Regardons ce qu'il se passe en Grande-Bretagne, l'opposition joue un rôle beaucoup plus moteur et elle est plus libre d'aiguillonner les ministres et leurs administrations - je crois que nous avons là également des axes de réflexion.

En conclusion, je crois que vous avez bien fait d'organiser ce colloque, au moment où nous allons mettre officiellement en place la LOLF demain, avoir le débat d'orientation budgétaire le 24 juin, où nous commençons les discussions sur la loi de finances pour 2005, en rappelant que pour la première fois dans l'histoire de ce pays depuis bien longtemps, nous allons présenter avec Nicolas Sarkozy un projet de loi de finances avec une augmentation zéro volume des dépenses de l'Etat. Ce qui veut dire, en réalité, que nous allons essayer structurellement, budget par budget, de faire des économies. Donc, nous commençons à parler avec les administrations, les cabinets, puis les ministres, de cet objectif qui n'est pas facile, mais qui doit nous permettre d'atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés et que l'Union européenne nous oblige bien naturellement à respecter.

Dans cette démarche de réduction des dépenses publiques, le gouvernement est sincère, nous savons que cela va demander beaucoup d'efforts, beaucoup de courage, nous allons nous faire "engueuler", mais nous espérons, et nous sommes certains que notre majorité est à nos côtés. Pour reprendre le titre d'un ouvrage célèbre, il faut en finir avec la dictature du toujours plus, il faut dépenser moins pour mieux moderniser la France. C'était le thème de votre colloque, nous allons essayer de vous y aider.

Cet article fait partie du colloque Dépense Publique : Le Parlement spectateur ou acteur ?

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