Fonction publique et administration

Fusionner les corps d'inspection des services administratifs

Pour une inspection générale unique

24 avril 2009 • Samuel-Frédéric Servière

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Lors de la réunion du 6 avril 2009, la DGAFP, la direction générale de l'administration et de la fonction publique communiquait les chiffres de fusions des corps de fonctionnaires intervenus depuis 2005 dans le cadre d'un programme ayant pour objectif une décrue globale de l'ensemble des corps de la fonction publique d'Etat pouvant aboutir à une diminution de moitié en 5 ans. L'objectif semble presque atteint (44,5%), puisqu'à l'horizon 2010 et en vertu des décrets publiés depuis 2005, les corps administratifs devraient passer de 685 (situation en 2005) à 380, situation à compter du 1er janvier 2010.

Ce sur quoi le ministère n'insiste pas, c'est que cette réduction en apparence drastique (-305 corps), va d'abord s'appuyer sur une réduction quasi-mécanique de 222 corps, placés en voie d'extinction « de fait » ou « de droit », qui vont en réalité se résorber d'eux-mêmes par non remplacement des titulaires sortants. L'effort accompli est donc moindre (seulement 83 vraies suppressions de corps actifs) qu'escompté, d'autant que le choix retenu par la direction générale de la fonction publique s'est davantage porté sur la fusion par métier (identité ou connexité) au sein des mêmes périmètres ministériels et non par des fusions interministérielles, seules véritables garanties de mobilité (seuls 6 corps sur 440 concernés par des processus de fusion, ont impliqué un rapprochement des statuts entre ministères).

Le plus difficile reste donc à venir… à savoir développer à grande échelle les fusions « interministérielles » de façon à doper la mobilité et accroître également le décloisonnement et le partage des cultures. Ceci nécessite donc que prédomine au-delà des différents départements administratifs, une logique de « métiers ». Celle-ci est d'ailleurs présente dans l'esprit des ministres concernés :
Eric Woerth comme André Santini ont fait part dans une lettre adressée aux partenaires sociaux dans le cadre de la réunion sur la simplification du paysage statutaire, de leur volonté de voir « La réduction du nombre de ces « petits corps » [puisse] prendre la forme d'une mise en extinction d'une partie d'entre eux, ou de l'intégration de leurs membres dans un autre corps, relevant, le cas échant, d'un périmètre ministériel différent, mais relevant d'une même logique « métier ». »

Une politique actuelle de fusion des corps volontariste mais encore insatisfaisante :

C'est dans ce contexte que la perspective à moyen terme d'une fusion des corps et des services généraux d'inspection doit être envisagée. Elle bute cependant sur un obstacle bien réel. Jusqu'à présent la fusion des corps n'a concerné majoritairement que les corps de la catégorie C. Rappelons que les corps sujets aux fusions se répartissent sur les 440 concernés, en 352 de catégorie C, 38 de catégorie B et 50 de catégorie A. Les cibles de la population des corps de l'administration d'Etat et de ses établissements publics pour 2010 se fixent en 66 corps de catégorie C, 91 de catégorie B et encore 223 de catégorie A pour un total de 380. C'est dire que s'attaquer à la fusion des « petits corps » de catégorie A (généralement moins de 200 fonctionnaires), et placés au niveau des services les plus élevés hiérarchiquement (les inspections générales), représente un objectif ambitieux mais difficile à atteindre.

Il faut cependant s'y engager résolument, étant donné l'extrême dispersion en France des services d'inspection. A l'heure actuelle, nous en avons recensé près de 27, regroupant selon l'estimation la plus basse 1934 inspecteurs et chargés de mission en activité. Il ne s'agit bien évidemment que des inspections dites « générales ». Nous n'y incluons pas les inspections purement spécialisées comme l'inspection du travail par exemple, qui représente à elle seule pas moins de 1977 agents !

Concernant les inspections générales, leur vocation est soit ministérielle, soit interministérielle. Et significativement, l'interministérialité est encore, et de très loin, l'exception. Il n'existe actuellement que 3 inspections à vocation interministérielle : l'IGAS (l'inspection générale des affaires sociales) qui depuis 2007 se retrouve rattachée à 8 ministères différents, forte de 156 membres, l'inspection générale de l'administration (IGA) qui dispose d'une compétence générale en matière de contrôle, d'audit et d'étude des services centraux et déconcentrés, enfin l'IGF (l'inspection générale des finances) sur les volets économiques et financiers.
En dehors de ce tripode, l'on trouve l'IGB, l'inspection générale des bibliothèques à cheval entre le ministère de la culture et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce qui en fait davantage une inspection à caractère transversal, c'est-à-dire pouvant intervenir dans un autre ministère en raison de ses compétences particulières : ainsi l'actuel CGEDD (Conseil général de l'environnement et du développement durable) et singulièrement sa MIGT (mission d'inspection générale territoriale) qui interviennent en matière de transport et d'environnement. La stratégie à retenir doit donc obéir à deux logiques complémentaires :

- Une logique verticale, ministérielle : permettant une concentration ministère par ministère. De ce point de vue, le gouvernement a entamé la manœuvre avec un certain succès depuis 2005 y compris dans les corps d'inspection. Ainsi par exemple, le décret du 9 juillet 2008 a-t-il permis la fusion du Conseil général des Ponts-et-Chaussées et du Service de l'inspection générale de l'environnement. Un décret du même jour a créé l'inspection générale des affaires maritimes regroupant l'inspection générale des services des affaires maritimes et l'inspection générale de l'enseignement maritime.
Dans la même veine, un projet de fusion des différentes inspections générales du ministère de la culture au nombre de sept est en cours [1]. La logique « verticale » devrait donc aboutir à terme à l'existence d'une seule inspection générale par ministère, mais il s'agit d'une solution bancale car elle ne résoudra pas la question des recouvrements de compétence au gré des changements de périmètres ministériels.

En outre, le chemin est encore long à parcourir pour parvenir à un tel résultat : le ministère de l'écologie et du développement durable (MEEDDAT) comporte encore 5 corps d'inspection généraux différents [2]. Le ministère de l'Intérieur comporte encore trois inspections générales si l'on compte l'IGA (inspection générale de l'administration) et l'IGPN (inspection générale de la police nationale qui inclut depuis 1986 l'IGS pour la région parisienne), mais aussi l'ITGN pour la gendarmerie, qui n'a toujours pas été fusionnée ni avec les services de l'Intérieur ni même avec l'IASG l'inspection pour l'administration et le service de la gendarmerie qui relève toujours du ministère de la défense ! Sans compter les deux corps toujours distincts de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et celle de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) qui relèvent pourtant du même ministère !

- Une logique horizontale, interministérielle : devra aboutir à la fusion complète des différentes inspections et de leurs corps de soutien au sein d'un corps et d'un service unique d'inspection générale. Une évolution sensible milite en ce sens : actuellement le décloisonnement est la règle. A mesure que les processus d'audits internes et externes de l'administration se précisent, les inspections sont amenées à intervenir de manière coordonnée sur des rapports de plus en plus techniques : ainsi les rapports signés par deux ou trois inspections se multiplient : rapport sur l'immobilier de l'APHP en 2007, signé de l'IGAS et de l'IGF, celui relatif au patrimoine universitaire parisien en 2008 faisant intervenir l'IGF, le Conseil des Ponts-et-chaussées mais aussi l'IGAENR etc…
La tendance est donc au travail transdisciplinaire de petites équipes à l'intérieur des inspections sollicitées. Il est donc temps que les structures administratives suivent la tendance et délimitent les contours d'un futur corps général d'inspection lui-même subdivisé en départements permettant de conserver les technicités particulières. Une telle évolution permettra ainsi la mise en place de task forces réduites et très diversifiées, à la discrétion des pouvoirs publics.

L'exemple japonais, des objectifs clairs pour une inspection générale unifiée :

C'est le 6 janvier 2001 que le Somuchô, le ministère du management public, des affaires intérieures et des postes et télécoms a été créé par la fusion de trois entités jusqu'alors séparées : le ministère des affaires intérieures, le ministère des postes et télécommunications, et l'agence du management et de la coordination. Devenu, à partir de 2004, le ministère des affaires internes et des communications, celui-ci regroupe l'ensemble des corps d'inspection généraux de l'administration japonaise et s'occupe également de l'organisation et du contrôle électoral. Fort d'un personnel d'inspection unique et réduit à 1000 fonctionnaires, il constitue l'équivalent japonais de notre IGF, de l'IGA (inspection générale de l'administration) et du CGEDD (conseil général de l'environnement et du développement durable). L'ensemble des effectifs étant réparti entre le centre décisionnel à Tokyo et les services déconcentrés au sein des préfectures. Les intérêts d'une telle structure sont multiples :

- D'une part, elle permet d'isoler les fonctions d'inspection des ministères contrôlés. Cette évolution évite l'entrisme intra-ministériel et les relations consanguines avec les administrations auditées.

- D'autre part, l'unicité du corps évite la prolifération anarchique des effectifs des corps d'inspection et permet une approche pluridisciplinaire des contrôles, hors des cloisonnements traditionnels [3] . Les effectifs d'inspection du Somushô 1000 sont à comparer aux effectifs des services généraux d'inspection en France, 1934 agents en comptant au plus juste et sans évaluer l'ensemble des chargés de mission. Ramenés à la population des deux pays : 127 millions au Japon pour 63 millions en France, cela fait grosso modo un effectif de contrôle de 1 inspecteur pour 127 000 administrés au Japon contre 1 pour 32 575 habitants environ pour la France. Si la France voulait s'aligner sur les effectifs de l'inspection générale japonaise, il faudrait qu'elle coupe les ¾ de ses effectifs actuels.

- Enfin, le Somushô est rattaché directement au Conseil des ministres par l'intermédiaire d'un ministre des affaires internes. Dans le cas français, un rattachement direct au cabinet du Premier ministre pourrait permettre à un corps unique d'inspection générale de disposer des compétences d'investigations les plus larges en prise directe avec le sommet du pouvoir exécutif.

La proposition de l'iFRAP est simple : fusionner tous les corps de contrôle en réduisant progressivement les effectifs à 1000 puis à 500 agents et rattacher ce nouveau corps directement à Matignon avec pour mission de participer à la réorganisation de l'Administration et du secteur public dans son ensemble dans l'optique d'une réforme ambitieuse de nos administrations. Les viviers des ministères dont les inspections sont les plus pléthoriques : Ministère de l'Environnement (22,43% des effectifs), Ministère de l'Intérieur (14,26%), Ministère de la Défense (13,80%) ou de l'Education nationale (14,16%) pourraient être les premiers concernés par la fusion. Ces corps de contrôle sont sous-utilisés aujourd'hui en France alors qu'ils pourraient être des leviers de la réforme de l'Etat. Il serait dommage de se priver plus longtemps d'un Somushô à la française.

[1] L'inspection générale des affaires culturelles, inspection générale des archives de France, inspection générale de l'architecture et du patrimoine, inspection générale des monuments historiques, inspection générale des musées de France, inspection générale des monuments historiques et des sites protégés, inspection générale de la danse.

[2] En dépit de la suppression de l'Inspection générale du tourisme par le décret 2008-1260 du 3 décembre 2008, ses attributions étant transférées au service du contrôle général économique et financier.

[3] Resserrée sur ses missions, une inspection générale unique permettrait d'éviter en outre un phénomène très français, le « pantouflage » et le pilotage des carrières largement en dehors des services que les corps d'inspection sont sensés pourvoir. Il faut en effet relever que l'IGF par exemple dispose d'un corps théorique de 260 membres, mais que seulement 85 sont « en activité » à l'inspection. Voir pour une bonne illustration de ce phénomène : Ghislaine Ottenheimer, Les intouchables, Grandeur et décadence d'une caste : l'inspection des finances, Albin Michel, 2004, 448 p.

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