Fonction publique et administration

Fraude sur la bourse aux quotas de CO₂ : 1,6 milliard d’euros

Film « Carbone » : alerte pour le nouveau directeur de la Caisse des dépôts

21 novembre 2017 • Philippe François

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Le nouveau film policier d’Olivier Marchal est classique avec l’argent comme moteur, et son lot d’escrocs, de voyous et de policiers. Mais il se passe dans le nouveau monde, où l’impression de faux billets et l’explosion de coffre-forts sont remplacées par de simples manipulations virtuelles sur Internet. Cette fraude à la TVA sur le marché des quotas de CO₂, est quand même bien concrète : elle aura duré 18 mois en 2008 et 2009 et aura coûté aux Français (pas à la CDC) 1,6 milliard d’euros.

Au lieu d’être seulement un bon « polar » distrayant, ce film révèle des perspectives inquiétantes sur l’ampleur que peut prendre une fraude dématérialisée, et sur notre Caisse des dépôts. Dans ses déclarations, le metteur en scène dit avoir coupé au montage les scènes qui se déroulaient à la Caisse des dépôts, un des gardiens du coffre-fort virtuel de ces quotas : trop de discussions, pas assez d’action. Vu des spectateurs, c’est sûrement un bon choix, mais pour la Fondation iFRAP, c’est regrettable. La CDC a été créée en 1816 après les désastres financiers de la Révolution et de l’Empire pour protéger l’argent des Français contre l’impéritie des gouvernements. Comment, en 2008-2009, a-t-elle pu se laisser abuser par des amateurs débutants ? Sans doute en se dispersant dans de trop nombreux domaines. Les conglomérats sont généralement très décotés par les marchés financiers. Alors que dire des touche-à-tout ?

Le recrutement du nouveau directeur général de la Caisse des Dépôts, Eric Lombard, a logiquement pris du temps : c’est un dirigeant exceptionnel dont la CDC a besoin pour mener la restructuration complète dont il devrait être chargé. Comme l'a dit Bruno Le Maire, ministre des Finnaces "Il ne s'agit pas de gérer l'institution, mais de la réinventer". Une tâche herculéenne et pour seulement 450.000 euros par an. 

Dans le film, et plus ou moins dans la réalité, ce « casse » se déroule en deux temps. D’abord un petit entrepreneur en difficulté imagine cette fraude et commence à l’exploiter avec succès sur une petite échelle. Un reflet assez fidèle de ce qui s’est vraiment passé puisqu’au cours des procès où des coupables ont été jugés, leur ligne de défense était à peu près : « c’était tellement facile, trop tentant, on ne pouvait pas résister ». Pour passer à une phase industrielle, le petit entrepreneur se lie à des « parrains » de grande envergure. Mais reste la vraie question : comment ces modestes escrocs ont-ils pu si facilement tromper les nombreux experts de la Caisse des dépôts, La fraude à la TVA consistant à se faire rembourser par l’État une TVA qui n’a pas été payée, était pourtant déjà bien connue sur des marchandises physiques circulant en Europe.  

Extrait du rapport annuel 2008 de la Caisse des dépôts

La Caisse des dépôts 1816-2017

Avant de quitter son poste fin 2017, Pierre-René Lemas, son directeur général, a exprimé ses regrets de ne pas avoir eu le temps de finir sa remise en ordre dans la CDC. Un jugement sévère sur la CDC, mais exact.

Ses réformes de la « salle des machines » comme il les appelle à juste titre, étaient sans doute nécessaires (informatique, gestion des ressources humaines, services juridiques et communication), mais ne touchent pas au problème central de définition des missions de cet organisme. Depuis des décennies, la CDC, aux ordres du gouvernement, est utilisée comme une sorte de « bonne à tout faire financière ». C’est le cas pour les actions en milliards d’euros comme le rachat obligé de 50% de La Poste, de 50% de RTE, et de la gestion de dizaines de milliards d’euros de la BPI et des investissements d’avenir. C’est aussi frappant quand des décisions importantes sont annoncées directement par les présidents de la République alors que la Caisse est supposée indépendante de l’exécutif, et contrôlée par le Parlement. Cela a été le cas par exemple pour le plan de relance de la construction de HLM par François Hollande en 2016 ou l’allongement de la durée des prêts aux HLM, par Emmanuel Macron en 2017. La CDC est aussi régulièrement enjointe de se lancer dans des actions hétéroclites comme « le cartable électronique » qui n’a jamais vu le jour, naturellement, et malheureusement, la gestion de la bourse des quotas de CO₂.

Les 8 branches de la Caisse des dépôts 

Les multiples activités de la CDC peuvent être regroupées en huit catégories.

  1. Financement des organismes HLM par les fonds du Livret A

La CDC reçoit la plus grande partie (2/3) des fonds collectés sur les Livrets A et autres (soit un stock de 255 milliards d’euros en 2016), et en prête 182 milliards principalement aux organismes HLM, une petite partie étant prêtée aux collectivités locales pour d’autres travaux. Le coût de ces fonds pour la CDC est réduit grâce à l’avantage fiscal dont bénéficie le Livret A. Ils sont prêtés aux organismes HLM avec un léger surcoût, et avec un risque très faible, ces emprunts étant généralement garantis par les collectivités locales. En bref, ce métier d’intermédiaire sur des montants très importants mais d’une grande simplicité et sans risque, pourrait être exercé par un organisme autonome et spécialisé ne supportant pas les frais de structure d’un organisme aussi complexe que la CDC.  

  1. Investissements des fonds du Livret A

Une partie importante des fonds du Livret A reçus par la CDC (72 milliards) ne sont pas prêtés aux HLM mais investis librement par la CDC. Cette activité de spéculation à partir de fonds de ses clients, est risquée et sort tout à fait des objectifs du Livret A et de ceux de la CDC. Après la crise de 2008, les banques se sont engagées à ne le faire qu’avec leurs capitaux propres, mais plus avec les dépôts de leurs clients. La logique serait de baisser progressivement de moitié le plafond des Livrets pour que la CDC ne reçoive plus que les sommes nécessaires aux HLM, et que les 72 milliards restants soient investis directement par les épargnants dans les entreprises comme le veut le gouvernement actuel. D’autant plus que ces placements réalisés par la CDC sont beaucoup moins rentables que ceux (pourtant prudents) des caisses de retraite par capitalisation des fonctionnaires, soit obligatoire (RAFP) soit facultative (PREFON). 

En milliard d’euros, 2016

Fonds d'épargne hors HLM

Fonds d'épargne total

Capitaux

72

255

Revenu brut

     2,161

1,335

Revnu net 

 1,6

0,621

Rentabilité

        2,2 %

0,3 %

Note 1 : les coûts de gestion des capitaux hors HLM n'étant pas détaillés par la CDC, ont été estimés par l'iFRAP. 
Note 2 : un capital de 255 milliards d'euros qui ne rapporte que 0,2 % alors qu'il profite déjà d'une niche fiscale, pose la question de l'évaluation de la performance de toute la chaîne, depuis le Livrert A jusqu'au gestionaire du logement HLM et à son locataire, même si un objectif social est visé. 
 
  1. Gestion de caisses de retraite par répartition
    (Fonctionnaires des collectivités locales et des hôpitaux, non titulaires de la fonction publique, ouvriers d’Etat …)

Cette activité consiste à appliquer précisément les règles de chaque régime sans aucune latitude, et est donc strictement technique. Elle a été attribuée à la CDC sans appel d’offres et ne fait pas partie de la mission de la CDC. La CNAV, l’ARRCO/AGIRC, la MSA, le ministère de la Fonction publique, font des métiers similaires. A terme (2022) cette activité sera regroupée avec la gestion des autres retraites dans un organisme indépendant unique.  

  1. Gestion d’une holding d’entreprises

La CDC est actionnaire de référence sur ses fonds propres dans une série d’entreprises privées dites stratégiques (ex. Transdev, SNI, ICADE, CNP) et publiques (ex. RTE, La Poste, BPI).

En plus de ces participations stratégiques qui couvrent déjà des domaines très divers, la CDC est actionnaire de centaines d’autres entreprises (en France et à l’étranger dans une vingtaine de pays,) couvrant toute la palette de l’économie : des restaurants, au tourisme, aux minerais et à la finance. Comme l’a souligné la Cour des comptes, on voit mal pourquoi les activités dites stratégiques ne sont pas gérées par l’Agence des participations de l’État. Quant aux centaines d’autres, pourquoi ne sont-elles pas privatisées ou confiées à la BPI tant que cette banque existe.   

  1. Missions

Avec un périmètre encore beaucoup plus large, la CDC a reçu, ou s’est attribué, des missions quasiment universelles, aux objectifs flous donc très difficiles à évaluer. Les pétitions de principe de type « défense de l’intérêt général » ne peuvent suffire à justifier ces centaines d’interventions. Les politiques doivent reprendre la main sur des sujets qui sont de leur ressort quand il s’agit de dépenser l’argent des Français.  

Missions

  • Accompagner la transition numérique
  • Accompagner la transition écologique
    • Note :  c’est apparemment pour accompagner la transition écologique que la CDC s’est lancée dans la bourse de quotas de CO2
  • Accompagner la transition énergétique
  • Accompagner la transition sociétale
  • Accompagner la transition démographique
  • Accompagner la transition territoriale
 
  1.    Consignations  

En étant le dépositaire obligatoire des fonds que, en particulier, les notaires reçoivent de leurs clients de façon temporaire, la CDC bénéficie d’un véritable privilège sans justification. Les avocats peuvent au contraire choisir la banque agréée de leur choix qui rémunère leurs clients de façon compétitive. Cette rente doit être supprimée.   

  1. Banque publique d’investissement  

La BPI est une construction récente née de la crise de 2008, très dynamique mais dont les résultats, généralement appréciés par les bénéficiaires, sont encore difficiles à évaluer objectivement.

Amélie de Montchalin , députée En Marche, Le Figaro 12 novembre 2017

Q: Si les banques réussissent à amener du capital, y compris aux PME, Bpifrance n'aura plus de raison d'être ?

R: "Il y a de la place pour tout le monde. Mais je pense, en effet, que Bpifrance devrait être un outil recentré sur la frontière technologique".

La BPI ne peut pas, par ses seules actions et subventions, durablement remplacer les réformes (éducation nationale, université, recherche, fiscalité, marché européen) qui permettraient aux entreprises françaises de se développer sans béquilles publiques. Son surprenant rattachement à la CDC a sans doute été fait pour que l’État n'ait à financer que la moitié de son  capital. La culture de la CDC est de prendre peu de risques avec les capitaux qui lui sont confiés, alors que la BPI est au contraire concentrée sur la gamme d’entreprises plutôt risquées, allant des start-up aux ETI. Une BPI autonome serait certainement moins handicapée par la lourde structure de la CDC et plus facile à évaluer.  

  1. Programme d’investissements d’avenir  

A côté du Commissariat général à l'investissement (CGI) chargé de la mise en œuvre du programme d'investissements d'avenir, la BPI gère une partie importante de ces capitaux sans qu’on sache s’il s’agit seulement d’en assurer la comptabilité ou réellement la direction. S’agissant de recherches fondamentales ou appliquées, de développement de projets ou de lancement de start-up, la compétence de cet organisme semble limitée. Plus encore que pour la BPI, une structure autonome et temporaire serait une solution plus claire et plus dynamique.   

Conclusion

Il est certainement commode pour le gouvernement de disposer à sa main d’un organisme riche et toujours prêt à obéir. Mais la multiplicité de ses fonctions rend son fonctionnement opaque et son évaluation impossible. Et faute de contre-pouvoirs, c’est justement le type de système qui risque de mener à la catastrophe sans prévenir. L’accident de la bourse aux quotas de CO2 résume bien les risques de cette approche : de la bonne volonté (lutter contre le réchauffement climatique) mais de la naïveté, voire de l’incompétence et un manque de contrôle. Si le cœur de métier de la CDC est l’utilisation de la part des fonds du Livret A destinée aux HLM, une toute petite structure suffira à assurer ce rôle. Les autres fonctions doivent être, soit privatisées (ex. SNI, ICADE, Consignations), soit confiées à des entités existantes (APE, CNAV) ou à des structures indépendantes et temporaires (BPI, CGI).   

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