Fonction publique et administration

Etats généraux de l'outre-mer - Une baisse des effectifs de la fonction publique est possible

28 octobre 2009 • Samuel-Frédéric Servière

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A l'issue des états généraux de l'outre-mer (EGOM) le constat pour les pouvoirs publics est mitigé sur la forme comme sur le fond :

Critique timide du mécanisme de l'octroi de mer, appel à un renforcement du contrôle des prix et de la concurrence (contradictoires), aucune remise à plat ambitieuse de la fiscalité et des transferts de fonds publics vers l'outre-mer, confirmation du désir d'autonomie renforcée de la Martinique et de la Guyane sans responsabilisation financière.

Une bonne piste semble cependant nichée au cœur des propositions « domiennes » : celle de la « créolisation » des emplois publics : entendons par là, l'utilisation préférentielle des ressources humaines locales, afin de pourvoir aux emplois publics locaux mais surtout aux emplois des services déconcentrés d'État, hors des postes de « puissance publique » stricto sensu [1]. Il s'agirait d'une réforme intéressante dans la mesure où elle permettrait de neutraliser l'envol des majorations de salaire et l'empilement des primes accordées aux fonctionnaires d'État, et l'alignement des traitements des fonctionnaires territoriaux sur ces derniers. Et l'enjeu est de taille : rien que pour les DOM, les compléments de rémunération s'élevaient à 786,2 millions d'€, en 2008 pour les fonctionnaires d'état civil, et 95,7 millions d'€ pour les militaires (quand le total DOM/COM avoisine les 1,3 milliard d'€ ; voir notre dossier DOM).

Compléments de rémunération dans la fonction publique d'État pour l'outre-mer
compléments de rémunération 2006 2007 2008 variations 2006-2008
Majoration et Indexation
de traitement
1 029 259 243 1 039 037 984 1 033 619 825 0,4%
Prime spécifique
d'installation
10 420 765 15 885 242 14 556 666 39,6%
Indemnité d'éloignement 65 106 963 47 239 369 53 695 139 -17,5%
Indemnité particulière
de sujétion et d'installation (IPSI)
22 122 573 20 903 532 22 961 356 3,8%
Total des compléments
de rémunération des personnels civils
1 126 909 544 1 123 066 127 1 124 832 987 -0,2%
Compléments de rémunération
des personnels militaires
239 830 378 146 771 916 196 207 967 -18,2%
Grand total 1 366 739 922 1 269 838 043 1 321 040 954 -3,3%

Le tableau ci-dessus montre que le volume de ces compléments de rémunération commence à baisser. Cette baisse étant d'abord attribuée à la compression des primes militaires et ensuite à la baisse des indemnités d'éloignement spécifiques aux COM. Il ne traduit malheureusement pas encore une baisse significative des compléments de rémunération à raison de l'importance des départs en retraite, car les « primes » et « sur-salaires » sont pour le moment compensés par le « repyramidage » (remplacement de fonctionnaires de catégories C ou B par des recrutements de catégorie A [2]). Il existe pourtant une opportunité afin de réformer à moindre coût le statut de la fonction publique d'État « domienne » en jouant sur cette « transition démographique ».

En effet, si l'on regarde le volume de la fonction publique d'État en outre-mer, celle-ci comptait en 2008 près de 100.508 fonctionnaires dont 73.387 rien que dans les DOM soit 73%. Or dans le même temps, les emplois strictement « de puissance publique » impliquant une affectation depuis la métropole avec les compléments de rémunérations attenants ne représentaient que 16,6% des fonctionnaires d'État outre-mer (si l'on considère les fonctions strictement régaliennes que sont : la Justice, l'Outre-mer (SMA) et la Défense), 18,75% si on y inclut l'ensemble des services de préfecture. Par conséquent, il est sans aucun doute possible de réduire des ¾ les sur-rémunérations dans les DOM en volume, ce qui devrait aboutir à une économie de l'ordre de près de 600 millions d'€ par an. Des économies sur les charges de personnel qui seraient d'autant plus sensibles qu'elles se conjugueraient alors à une baisse concomitante des rémunérations et effectifs des fonctionnaires territoriaux qui ont vu historiquement le coût de leur traitement augmenter pour s'aligner sur ceux de la fonction publique d'État (voir le tableau suivant qui permet d'évaluer le surpoids des fonctionnaires territoriaux « domiens » par type de collectivité [3]).

Dépenses de personnel des collectivités locales/habitant (€) (2008)
DOM France entière Variations DOM/ National (%)
Régions 39 9 333%
Départements 183 97 88,60%
Communes 625 452 38,27%
Source : Rapport Doligé et iFRAP

Actuellement dans les DOM, les fonctionnaires territoriaux sont en 2009 environ 71.705 [4]. Ils représentent donc une population comparable à celle des fonctionnaires d'État en poste localement (73.387 en 2008). Or, cette population de fonctionnaires locaux commence elle aussi à baisser. Globalement, le rapprochement des mesures INSEE consolidées publiées pour l'exercice 2006 (voir INSEE première, Antilles, n°50 septembre 2009) et les chiffres analysés par l'Observatoire de la fonction publique territoriale, montrent un mouvement contrasté entre les territoires :

Evolution des effectifs des fonctionnaires territoriaux dans les DOM
DOM Effectif total des collectivités en 2006 Effectif total des collectivités en 2008 redressé recrutements envisagés en 2009 Evolution (y compris recrutements)
Guadeloupe 15 215 14 023 130 -6,97%
Martinique 16 776 16 118 70 -3,50%
Guyane 7 107 5 142 60 -26,80%
La Réunion* 31 377 35 742 420 15,25%
* Pour la Réunion les premières données disponibles ont été effectuées au 31 décembre 2005

Les DOM d'Amérique semblent frappés par les départs en retraite massifs des fonctionnaires territoriaux. A titre d'exemple, la Guadeloupe en 2008 a vu 12% de ses fonctionnaires titulaires (sur un effectif total de 12.407) et 34% de ses non titulaires (sur un effectif de 1.625 personnes) quitter leurs postes, soit une sortie (si l'âge légal de cessation d'activité était respecté) de 2.041 fonctionnaires [5].

Seule ombre au tableau, la Réunion qui voit au contraire ses effectifs progresser de près de 15,25%, très majoritairement en raison de l'explosion des effectifs non titulaires. C'est en quelque sorte l'effet pervers du refus des collectivités réunionnaises de titulariser à outrance les agents territoriaux, comme cela a été pratiqué au contraire massivement aux Antilles depuis les années 2000.

Autre écueil, le développement rapide de l'intercommunalité. Aux Antilles par exemple, les derniers chiffres connus (exercice 2006) permettent de mettre en évidence le dynamisme de ces effectifs, bien qu'ils soient encore, notamment en Guadeloupe et en Guyane, notablement inférieurs à la moyenne nationale (respectivement 0,7 et 1,5 fonctionnaire pour 1.000 habitants alors que la moyenne nationale est à 3,6‰). Un carton rouge toutefois à la Martinique qui dispose d'effectifs intercommunaux de 3,7‰, donc dépassant la moyenne nationale. Il faut insister en effet sur le fait que globalement les effectifs intercommunaux ont été créés en sus des effectifs communaux classiques sans qu'une réduction à due concurrence de ces derniers n'ait été envisagée (+89% entre 1994 et 2004 au plan national tandis que la fonction publique locale croissait de 21,2% sur la même période). Le problème étant particulièrement aigu pour les DOM dans la mesure où les effectifs territoriaux sont par ailleurs déjà largement supérieurs à la moyenne nationale (+40% et 120% pour les effectifs départementaux en Martinique et en Guyane, +32 et 57% pour les effectifs communaux en Guadeloupe et en Martinique).

Taux d'administration territoriale pour 1.000 habitants
Unité ‰ (stat 2006) Guadeloupe Martinique Guyane France métropolitaine
Départements 5 7 11 5
Régions 1,4 0,9 1 0,3
Intercommunalités 0,7 3,7 1,5 3,6
Communes 27 30 21 19
Autres 0,1 0,7 0,1 1,2
Total 34 42 35 29
Source : INSEE Colter 2006.

Dans ses conditions, la « créolisation des emplois publics » peut être une réforme décisive : en partant de la fonction publique d'État pour s'attaquer ensuite à la fonction publique locale [6]. Il existe donc des marges de manœuvre importantes qu'il faut savoir exploiter afin de mettre fin définitivement aux sur-effectifs et profiter du renouvellement des postes de titulaires pour réduire primes et sur-salaires.

[1] Etant entendu que cette « créolisation » ne saurait concerner les « emplois de puissance publique » au sens de l'article 5 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version modifiée par la loi du 26 juillet 2005 : « [ceux] dont les attributions, (…) soit, comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État … ».

[2] puisqu'au contraire sur la courte période entre 2007 et 2008 le total des compléments de rémunération pour les fonctionnaires d'état civil en outre-mer augmente de 0,15%, tandis que les compléments de rémunération des personnels militaires s'apprécient de 33,6% ! Au total sur courte période la croissance des rémunérations dues aux "repyramidage" des effectifs augmente entre 2007 et 2008 de 4%

[3] Étant entendu que les écarts très importants constatés par rapport à la moyenne nationale, s'expliquent par l'effet conjugué des sureffectifs et de leurs surémunérations.

[4] Source : Observatoire de la fonction publique territoriale, Tendances de l'emploi territorial, notes de conjoncture /n°13 janvier 2009.

[5] C'est aussi pourquoi il faut relativiser le « déficit de cadres » annoncé par les pouvoirs publics dans les DOM. Les sureffectifs concernant quasi-exclusivement les catégories B et C, ils contribuent mécaniquement à créer statistiquement le « sous-encadrement ».

[6] Il sera temps ensuite de s'attaquer au secteur semi-public « protégé » : ainsi le cas des dockers aux Antilles par exemple, dont nous avons déjà mis en évidence (voir dossier Société Civile n°92 de juin 2009 p.13) qu'ils étaient parmi les mieux rémunérés du monde. Une récente grève en Martinique d'une dizaine de jours, clôturée le 21 octobre 2009, a permis un alignement des rémunérations horaires des dockers intérimaires de l'île sur celles des dockers de plein exercice, soit une augmentation de 25% de leurs salaires. Désormais, ces derniers seront payés 17€ de l'heure sans que l'on sache très bien qui, des entrepreneurs privés ou de l'État financera réellement la mesure. Une chose est sûre, c'est l'effet inflationniste de cette mesure sur les prix des produits importés…

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