Fonction publique et administration

Audits de modernisation de l'Etat

Jean-François Copé au pays des audits, des SMR et des merveilles

05 mai 2006 • Agnès Verdier-Molinié

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La réforme de l'Etat ne peut plus attendre : avec quelque 2000 milliards d'euros de dette montrée du doigt par le rapport Pébereau et un déficit qui s'accroît chaque année, il devrait être urgent d'agir. En parole, c'est ce qu'on fait, en parole, on agit même beaucoup. D'autant plus qu'avec la remontée des taux, la charge de la dette va se faire sentir de plus en plus lourdement.
Acculés au mur, nos ministres traquent et auditent les petites dépenses inutiles pour ne pas perdre la face… Sur 270 milliards d'euros de budget de l'Etat, on trouvera peut-être, avec l'aide de méritants corps d'inspection, 1 ou 2 milliards d'euros grâce aux audits [de Copé].

Qui croit que l'on puisse renflouer le budget grâce à ces audits ? A quand l'action claire de la Réforme de l'Etat, de la vraie conduite du changement ? Le ministre sermonne : il ne faut pas parler de « grand soir », il faut y aller en douceur, ne pas traumatiser. A ce rythme, l'équilibre du budget tant convoité ne sera jamais d'actualité. Les Français ne sont pas dupes. En attendant de passer à l'action, que font, pour donner le change, le Gouvernement, le Parlement et la Cour des Comptes en matière de Réforme de l'Etat ? L'iFRAP a analysé les différentes tentatives de reprise en main de nos dépenses publiques qui se jouent à l'heure actuelle sous les ors de la République.

Fini, la langue de bois : auditons les audits

Opposé aux méthodes aveugles "de la hache ou du rabot", Jean-François Copé a lancé en octobre 2005 une "phase industrielle d'audits de modernisation". Grâce à cette méthode, les économies devaient apparaître selon le ministre "d'elles-mêmes avant le 1er juillet 2006, date de préparation du budget 2007". Où en est-on ?

Ces audits principalement conduits par les corps d'inspection de l'Etat concernent chaque ministère. “Tous les 2 mois, au moins un service, une procédure ou une fonction significative, en vue d'améliorer la qualité et l'efficacité du point de vue des usagers, des fonctionnaires ou des contribuables” pour ainsi “identifier les dysfonctionnements, et proposer des solutions opérationnelles, un plan d'action concret et un calendrier de mise en œuvre”. Ce sont les ministères qui choisissent les sujets des audits et qui décident des suites à leur donner.

Toujours plus

Que ce soit par intérêt personnel ou par pure motivation, les administrations cherchent toujours à étendre leur domaine d'activité. C'est naturel, les entreprises et les colonies de lapins font de même.

Ce dynamisme devient dangereux quand il ne rencontre aucun contre-pouvoir : les clients ou les autres espèces selon les cas. Faute de prédateur naturel pour réguler l'Etat, c'est aux responsables politiques de maîtriser la propension des administrations à se multiplier, et de supprimer les activités qui ne sont plus indispensables.

Les 17 premiers audits ont été lancés en octobre 2005, 20 début janvier 2006 et 19 mi-avril. Comme promis, les sujets des audits et les rapports, d'une centaine de pages chacun, sont rendus publics. Malgré cette nouvelle transparence et la création du site « performance-publique » (www.performance-publique.gouv.fr) avec sa sympathique mascotte Lolfie, on reste loin de la révolution nécessaire.

Fixer des objectifs quantifiés

Viser à la fois l'amélioration du service aux usagers, la satisfaction des fonctionnaires et éventuellement la réduction des coûts est sympathique, mais vague. Seuls 8 des 37 rapports disponibles chiffrent l'économie que produirait l'application de la réforme proposée, les autres se cantonnant généralement à "Impact attendu : gains de productivité".

Quand une entreprise est en quasi faillite avec des déficits de 20%, quand ses concurrents font mieux qu'elle, l'objectif fixé par les dirigeants aux managers et aux auditeurs n'est pas “Regardez donc si on pourrait faire mieux”, mais “Coupez 20% dans les dépenses”. C'est ce qui a sauvé Renault, France Télécom et Air France. Cette méthode n'est pas celle de la hache aveugle mais celle issue d'une définition claire des responsabilités. Les ministres fixent l'objectif, les administrations ont le choix des méthodes pour y parvenir.

Aller à l'essentiel

Dans tous les domaines économiques, 20% des activités engendrent 80% des dépenses. Il est toujours tentant, comme le fait le ministère du Budget avec ses audits, de se pencher sur les 20% de dépenses restants. Mais quand le cas est grave, on ne peut pas éviter de s'attaquer au cœur du problème. Les audits en cours traitent des sujets intéressants mais marginaux, représentant entre 1 pour cent et 1 pour dix mille du budget des ministères. (tableau ci-dessous)

Sujet de l'audit
Ministère responsable (principal) Pourcentage du budget concerné
Collecte de la taxe d'archéologie Culture 1 %
Emploi des personnels "locaux" dans les ambassades Affaires étrangères 1 %
Accélération du programme Natura 2000 Ecologie 0 %
Fonction communication dans les forces armées Défense moins de 0,01 %
Grille horaire des enseignements au lycée Education nationale moins de 0,1 %
Déclaration des Revenus sur Internet Finances 0,3 %
Source : rapports d'audit (les chiffres ci-dessus sont représentatifs des audits en cours)

Qu'est-ce qu'un audit ?

Le mot audit est ambigu. Un audit est en réalité un diagnostic. On peut donc envisager des audits dans tous les domaines et non pas seulement, comme on le croit souvent, en certification des comptes à la suite d'audits comptables. La confusion vient du fait que, avant le scandale Enron (qui a montré en 2001 l'effet pernicieux que les mêmes cabinets établissent à la fois la certification des comptes et fournissent du conseil aux entreprises), “audit des comptes” et “conseil après audit de fonctionnement” étaient dispensés par les mêmes cabinets.

Aujourd'hui, les entreprises d'audit comptable et de conseil ont cédé soit leur branche conseil, soit leur branche audit (les Arthur Andersen, Ernst and Young, Cap Gemini tels qu'on les connaissait avant 2001 ont réorganisé complètement leurs activités après 2001). Une difficulté supplémentaire s'ajoute à la compréhension de ce que sont réellement les audits que le ministère du Budget effectue en ce moment : dans l'Administration, les périmètres entre domaines financiers et stratégiques sont assez flous et mal déterminés.

Supprimer - Ne plus remplir cette fonction
Réformer - Fournir une fonction de façon différente,

et beaucoup mieux et/ou beaucoup moins cher
Améliorer

(Audits J-F Copé)
- Fournir une fonction de la même manière mais mieux et/ou moins cher
Contrôler - Vérifier la légalité de la façon dont le service est rendu

D'améliorer à supprimer

Jean-François Copé semble préférer “modernisation” à “réforme” qui figure pourtant dans l'intitulé de son ministère, sans doute pour rassurer les fonctionnaires. Améliorer le fonctionnement d'un service existant n'est pas inutile, mais l'urgence est à restructurer des Directions entières, sous-traiter des opérations, voire supprimer des fonctions qui n'ont rien à faire dans le giron de l'Etat. Il semble que les audits Copé se limitent au premier degré de la réforme : améliorer le fonctionnement de services existants. C'est le moins prometteur.

Combler le fossé de responsabilité

Les 56 sujets d'audit Copé concernent des problèmes comme il en existe dans toutes les organisations publiques ou privées. Entre l'employé qui effectue ses travaux et le ministre, il existe au moins 5 à 6 niveaux de hiérarchie, sans compter les conseillers et inspecteurs latéraux. Pourquoi personne n'a-t-il d'ores et déjà traité ces problèmes ?

Dépêcher des commandos de choc pour résoudre chaque problème, c'est bien, mais comprendre pourquoi de tels dysfonctionnements perdurent serait plus efficace à terme. Dans l'Administration, les niveaux hiérarchiques intermédiaires ne semblent pas avoir la capacité, la volonté, la possibilité ou intérêt à résoudre les problèmes de fond qu'ils constatent. Mais cela peut-il changer sans supprimer le statut de la fonction publique, au moins pour les 20.000 plus hauts responsables ?

Améliorer ou réformer

Pour les demandes d'aides PAC par les agriculteurs, la notice explicative du formulaire principal comporte 26 pages. Il existe 14 formulaires secondaires.

La véritable réforme aurait simplifié les aides, pour réduire la charge de travail administratif des agriculteurs et le nombre des vérificateurs.

L'amélioration proposée consiste à continuer à investir dans un logiciel, complexe à développer et à utiliser, et à donner des cours aux agriculteurs. Après 3 années d'expérimentation, 2% des agriculteurs l'utilisent.

Se comparer

Les organisations ont compris qu'elles sont incapables d'évaluer leur propre niveau de performance, même en s'auscultant soigneusement. Et encore, pour les entreprises du secteur concurrentiel, les clients sonnent l'alerte, quoique tardivement. Mais les monopoles, et notamment les administrations publiques, peuvent se faire des illusions de bonne foi et pendant longtemps. Dans les 37 rapports disponibles, aucun ne fournit la moindre comparaison avec le secteur privé ou l'étranger.

Un des audits concerne la fonction "paie" de nos armées, différente dans chacune des 3 armes, et largement manuelle. Cette fonction existe dans les armées étrangères, dans les sociétés privées et des Entreprises sont même spécialisées dans ce service. Aucun "benchmarking" ne semble avoir été fait. Pourquoi ?

Au Ministère des Affaires Etrangères, un audit a porté sur le coût des personnels locaux dans les ambassades. Le chargé de la sous-direction des personnels déconcentrés répond en une page que les recommandations de l'audit sont bien connues… et envisage de demander "des moyens supplémentaires importants".

Avoir l'adhésion des Directions

Très peu de plans d'action des ministères sont disponibles, mais ceux qui le sont ne sont pas encourageants. Les ministères des Finances et du Budget veulent montrer l'exemple. Pour la déclaration des revenus sur Internet, cela se limite à corriger les dysfonctionnements du système en place depuis 2003.

Dans toutes les organisations auditées, ces attitudes sont courantes. Si les dirigeants ne démontrent pas énergiquement leur engagement au côté de la réforme, celle-ci s'enlisera. C'est ce que souhaitent la plupart des acteurs.

Un chèque de 6 000 000 €

Dans l'administration, acheter un PC de 800 € ou faire un déplacement de 500 € exige au moins 3 niveaux de signatures et autant de contrôles. Mais embaucher un fonctionnaire de 20 ans en 2006, c'est engager les contribuables jusqu'en 2071 et signer un chèque de 6 000 000 €. Cela vaut le coup de bien y réfléchir, et de mettre rapidement en place les réformes permettant de diminuer le nombre de fonctionnaires.

Les audits lancés par Jean-François Copé sont utiles pour se faire une idée de l'ampleur du problème et pour alerter les fonctionnaires. Ils sont loin des réalisations étrangères documentées par le réseau Gestion Publique des Missions économiques à l'étranger dans le site du ministère des Finances "Bonnes pratiques de gestion publique : comment font les autres pays ?". Le Canada, la Nouvelle Zélande, la Hollande, le Royaume-Uni, l'Espagne étaient dans des situations aussi mauvaises que la nôtre et ont brillamment réussi à réformer leur Etat. Le Danemark avait une dette correspondant à 60 % de son PIB en 1985. Il vient d'annoncer ne plus avoir de dette en 2005.

D'audits à la marge, il faudrait passer au traitement de choc.

Pléthore d'intervenants

La MEC

Tous les intervenants sur le sujet de la réforme de l'Etat citent en exemple le fameux rapport de Georges Tron, Député de l'Essonne, sur le patrimoine immobilier de l'Etat, rapport réalisé dans le cadre de la Mission d'Evaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée. Rapport qui se caractérise par le fait qu'il a été directement suivi d'une action pour vendre quelques immeubles de l'Etat pour quelques centaines de milliers d'euros venus abonder le PLF 2006. Le rapport Tron est donc un exemple d'efficacité dans le travail du Parlement sur le contrôle de la dépense publique. Créé en 1999 sur le "Constat unanime des carences parlementaires en matière de contrôle de la dépense publique et d'évaluation de son efficacité", la MEC a pour vocation "le retour aux sources du Parlement : la défense du citoyen". Mais, mis à part le fameux rapport Tron, la quinzaine de sujets qui ont été traités par la MEC depuis 1999 n'a pas laissé un souvenir impérissable en matière de réduction de la dépense publique. Il faut dire que les sujets choisis par cette digne Mission sont souvent de l'acabit de "Direction du service national et Journée d'appel de préparation à la défense", "Programmes d'armement à partir de l'exemple du véhicule blindé de combat de l'infanterie (VBCI)", bref, ni plus ni moins que des audits "coup de sonde", restés le plus souvent sans résultat.

La Cour

Il y a bien un malaise dans le contrôle de la dépense publique et Philippe Séguin, après avoir été Président de l'Assemblée nationale s'en aperçoit aujourd'hui en tant que Président de la Cour des Comptes. Ironie ? Non, c'est en toute bonne foi que le Président de la Cour s'arroge le droit d'étudier dans le rapport public 2005 ce qu'il appelle "Les suites données aux précédentes observations de la Cour des comptes". Aussi, il explique aux députés dans son discours de présentation du rapport public à l'Assemblée nationale, le 22 février 2006 que "L'idée n'a, il est vrai, que trop longtemps prévalu que les observations de la Cour n'étaient pas suivies d'effets, idée bien mal fondée à laquelle nous voulons tordre le cou". Alors que ce n'est pas constitutionnellement à la Cour mais plutôt au Parlement de faire ce travail de contrôle et de sanction de la dépense publique. Malgré cela, le discours du Président Séguin n'a pas semblé choquer nos parlementaires… d'autant plus qu'ils ont été dotés depuis cette année d'un magistrat de la Cour assurant le contact en permanence avec l'Assemblée nationale. La communication est en marche.

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