Europe et international

Les Italiens plus sérieux que les Français

15 ans de réformes radicales

20 mars 2006 • une contribution extérieure

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Après 15 ans de réformes successives dans tous les domaines, l'Italie n'est plus celle que l'on a l'habitude de caricaturer. Le marché du travail, les taux d'imposition, le système des retraites et l'organisation administrative du pays ont été totalement remodelés pour répondre aux exigences économiques et tenter d'endiguer une dette publique encore trop élevée. Gouvernements de gauche et de droite, souvent en accord avec des syndicats responsabilisés, ont su prendre des mesures audacieuses. Et le Premier ministre sortant, Silvio Berlusconi, attaqué par la presse et les intellectuels du monde entier depuis son investiture, a lui aussi contribué à la modernisation de l'Italie. A l'occasion des élections législatives du 9 avril 2006, Société Civile lève le voile sur les réformes entreprises par ce pays.

La reprise en main de l'administration

Les premières réformes, et certainement les plus radicales, ont concerné l'ensemble de l'appareil administratif Italien. Au début des années 1990, celui-ci est dans une situation désastreuse. La bureaucratie italienne est réputée pour être la plus tentaculaire et la plus inefficace d'Europe, l'une des plus chères aussi. Ainsi, entre 1980 et 1994, la dette publique a doublé, pour atteindre 125% du PIB [1]. Face à cette crise financière, la nécessité de changement se fait d'autant plus grande que le pays traverse également une crise de confiance sans précédent envers l'ensemble de la classe politique et administrative italienne, accusée de corruption. Un consensus s'est ainsi formé au sein de la société civile qui a permis la mise en place des réformes avec l'appui compris des syndicats de fonctionnaires.

La transformation de l'Etat italien a commencé dès 90 mais a connu une phase d'accélération sous le gouvernement Prodi (mai 1996 – oct 1998) qui a permis l'obtention des résultats les plus spectaculaires. Aujourd'hui encore, le processus se poursuit avec des conséquences positives sur l'ensemble des finances publiques italiennes.

La dette publique est ainsi passée de 125% du PIB en 1994 à 106.6% du PIB en 2004. Ces chiffres sont encore loin d'être suffisants et l'Italie reste l'un des pays les plus endettés d' Europe, mais la tendance s'est durablement inversée. De même, le déficit public, qui se situait à 11.1% en 1990 – et qui empêchait l'Italie de satisfaire aux critères de convergence indispensables pour entrer dans la zone euro – a baissé de façon remarquable pour atteindre les 3% réglementaires dès 1996.

La privatisation de la fonction publique

Pour obtenir des résultats, des mesures drastiques concernant la fonction publique ont été prises. Le nombre de Ministères est passé de 22 au début des années 1990 à seulement 14 aujourd'hui. Surtout, un vaste programme de décentralisation et de privatisation de la fonction publique a permis de faire passer le coût des salaires des fonctionnaires de 12.8% du PIB en 1990 à 10.5% du PIB en 2001 [2]. Depuis 1998, l'ensemble des fonctionnaires (à l'exception des diplomates, magistrats, membres du corps préfectoral, militaires et forces de police) a été "contractualisé" et basculé sur le même statut que les salariés du secteur privé. Un contrôle systématique des coûts et des résultats a été instauré ainsi que des primes à la productivité. Cette réforme a eu pour effet une plus grande flexibilité dans la gestion du personnel administratif (dont les contrats sont établis pour quatre ans et les salaires renégociés tous les deux ans) mais aussi l'introduction d'une culture de l'efficacité et du service aux usagers. Il est particulièrement intéressant de noter qu'aucun conflit social ne s'est heurté à ces réformes, alors même que la fonction publique italienne est fortement syndicalisée.

Une réforme des retraites très courageuse

Pour assainir les finances publiques et préparer l'avenir, l'Italie ne s'est pas contentée de réformer radicalement son administration. Elle a aussi profondément transformé son système de retraite et ce dès 1992.

Là encore, l'Italie partait de très loin puisqu'en 1990, elle avait l'un des systèmes de retraite les plus généreux et les plus coûteux d'Europe. Il s'agissait d'un système par répartition classique caractérisé par des taux de recouvrement situés entre 90% et 100% [3] et par de fortes disparités entre secteurs privé et public. L'une des particularités italiennes concernait l'existence d'une "pension d'ancienneté", qui permettait de partir à la retraite avant l'âge prévu pour peu que l'on ait travaillé 35 ans pour les salariés du privé… Seulement 20 dans le secteur public. Cela avait pour conséquence l'existence d'une véritable classe de très jeunes retraités qui bénéficiaient de retraites élevées.

Or l'Italie, encore plus qu'ailleurs en Europe – avec seulement 1,2 enfants par femme en moyenne nationale – a connu un effondrement du taux de natalité et un vieillissement accéléré de la population, avec des conséquences désastreuses sur le déficit du système de retraites.

Fin des inégalités public-privé

La réforme s'est faite en douceur, grâce à un calendrier échelonné sur de longues périodes, et en plusieurs étapes. En 1992, sous le gouvernement Amato, les disparités entre secteurs privé et public sont totalement abolies. Les retraites sont désormais calculées sur les dix dernières années pour tout le monde. L'élévation progressive de l'âge de la retraite à 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes est également décidée. Et pour les nouveaux assurés (1er janvier 1993), la retraite est calculée selon la moyenne de l'ensemble des rémunérations tout au long de la vie active.

Trois ans plus tard, en 1995, une nouvelle réforme (gouvernement Dini) permet d'accélérer le calendrier et d'aller encore plus loin.

La principale mesure concerne le calcul du montant des retraites. Désormais, il se fait non plus en fonction des derniers salaires mais en fonction de l'ensemble des cotisations versées au cours de la vie active. Elles constituent un "capital virtuel" qui est réévalué en fonction des conditions économiques générales (croissance, inflation, espérance de vie, …). Cette réforme a ainsi permis de faire baisser significativement le taux de remplacement (qui passe à 66,8% contre 80% avec l'ancien système [4]) et le taux de croissance du coût des retraites.

Mais ce redressement n'est toujours pas suffisant face à la pression démographique. La dernière réforme en date (gouvernement Berlusconi, 2004) stimule, sur une base facultative, l'allongement de la durée du travail et l'usage de retraites complémentaires.

Ainsi, ceux qui travailleront plus longtemps que leurs 35 annuités et au-delà de 60 ans (puis 61 ans en 2008, 62 en 2012 et 63 en 2014), toucheront un salaire majoré de l'équivalent des cotisations sociales qu'ils n'auront plus à verser.

Le changement principal concerne le TFR "trattamento di fine rapporto" qui est une somme accumulée par les entreprises tout au long de la vie active d'un salarié. Cette somme, qui représente environ 7% de la rémunération totale [5], était jusqu'ici versée sous forme de capital au travailleur, au moment du départ en retraite. Avec la réforme Berlusconi, à partir de 2008, le salarié aura six mois pour décider de ne pas transférer son TFR à un système de retraite complémentaire. Après cette période, la somme sera automatiquement versée à un fonds de pension.

L'objectif de la réforme est de stabiliser le taux de remplacement global net autour de 75%. D'autre part, les fonds de pension devraient à terme assurer 25% du montant total de la pension.

Des contrats de travail plus flexibles

La réforme des retraites était l'une des mesures annoncées par Silvio Berlusconi lors de sa candidature en 2001. Au cours de son mandat, il s'est également attaqué à la baisse du chômage en flexibilisant le marché du travail italien. Ainsi le chômage a baissé de façon significative, passant de 11,2% début 2000 à 7,7% en 2005. Cette baisse est d'autant plus remarquable qu'au même moment, la croissance italienne était en panne [6]. Ainsi l'OCDE dans son Etude économique de l'Italie, 2005, signale que « plus d'emplois ont été créés durant les années de récession 2001 – 2004 que lors des quatre années précédentes de croissance plus rapide du PIB

Toute une série de contrats a ainsi été instaurée par la loi Biagi de 2003. L'Italie permettait déjà les contrats à durée déterminée ou le travail temporaire (pacte Treu, 1996). Elle s'enrichit désormais du :

- Contrat intermittent (job call) : Il peut être à durée déterminée ou indéterminée. Le salarié se tient à la disposition de l'employeur qui le contacte en fonction des besoins de l'entreprise. En plus de la rémunération des heures travaillées, le contrat prévoit une indemnité de disponibilité.

- Travail partagé (job sharing) : Au sein de l'entreprise, un même poste est occupé par deux salariés qui se partagent salaire, cotisations sociales, charge de travail et responsabilité. Ils sont tous les deux entièrement responsables des résultats du binôme, la faute de l'un est donc considérée comme une faute des deux travailleurs. En outre, le licenciement ou la démission d'un des deux salariés entraîne celle de l'autre.

- Le contrat occasionnel : concerne les petits travaux ou services ne dépassant pas une durée de 30 jours par an et par employeur pour une rémunération inférieure à 3000 euros par an et par employeur.

- Le contrat d'insertion : Il est d'une durée de 9 à 18 mois et destiné à favoriser l'embauche des populations en difficulté (jeunes de 18 à 29 ans, chômeurs de longue durée, chômeurs de plus de 50 ans, personne reprenant une activité après deux ans d'interruption, personnes handicapées, femmes résidant dans des zones ayant un faible taux d'activité féminine [7]). Il permet d'embaucher à un niveau de qualification conventionnel inférieur à celui des tâches demandées.

De nouvelles formes contractuelles qui permettent aux entrepreneurs d'adapter le temps de travail (et son coût) aux besoins réels – et diversifiés – de leurs entreprises.

La baisse des impôts

L'autre grande réforme promise puis effectuée par Silvio Berlusconi a été la baisse des impôts. Ainsi, depuis octobre 2001 la taxe sur les donations a été complètement abolie si le bénéficiaire et le donateur ont un lien de parenté (jusqu'à la quatrième génération) ou si la donation n'excède pas le seuil de 180 759,91 €. De même les droits de succession on été supprimés, seuls subsistent les impôts hypothécaires (1%) et cadastraux (2%) en cas de présence de bien(s) immobilier(s).

L'impôt sur le revenu des Italiens a quant à lui baissé de 6 milliards d'euros en 2005. Désormais, il n'y a plus que trois tranches d'imposition progressive : 23% pour les revenus inférieurs à 26 000 euros, 33% pour les revenus inférieurs à 33 500 euros et 39% pour les revenus supérieurs à 33 500 euros. Pour les revenus supérieurs à 100 000 euros par an, un impôt supplémentaire de solidarité de 4% a été ajouté, ce qui place la tranche maximale à 43% (contre 58% en France). Pour obtenir gain de cause et imposer sa réforme au sein de sa coalition, Silvio Berlusconi a dû faire certaines concessions par rapport à son projet initial, encore plus audacieux. Il prévoyait en effet l'établissement de seulement deux tranches avec un taux d'imposition maximum de 33% pour les revenus les plus élevés. S'il était arrivé à faire passer une telle réforme, l'Italie serait devenue le pays où les revenus les plus élevées auraient été les moins taxés d'Europe.

Alors que la France connaît un diagnostic similaire à celui de l'Italie, il est frappant de voir à quel point nos réformes sont frileuses en comparaison des leurs. En outre, mise à part la dernière réforme des retraites, les syndicats italiens se sont montrés bien plus responsables que leurs homologues français.

[1] Réformer l' Etat : la réforme de l'administration italienne, Franco BASSANINI, ancien ministre italien de l'Administration Publique et de la Réforme de l'Etat

[2] Réformer l' Etat : la réforme de l'administration italienne, Franco BASSANINI, ancien ministre italien de l'Administration Publique et de la Réforme de l'Etat

[3] Rapport du Sénat : Mission effectuée du 5 au 13 septembre 2000 par une délégation chargée d'étudier la réforme des systèmes de retraite en Suède et en Italie

[4] Réforme du système des retraites en Italie : bilan et perspective, Paola Veroni, OFCE Département analyse et prévision, 2002

[5] Italie : l'extension des dispositifs de retraite supplémentaire aux salariés du secteur public, Laurent Vernière, Document de travail de la Caisse des dépôts et consignations in « Questions Retraites », mai 2003

[6] Croissance française en 2005 : 1.4%. Croissance nulle en Italie sur la même période

[7] Seulement 38% des femmes travaillent dans les régions méridionales (Chiffres Istat, institut national de prévisions statistiques)

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