Europe et international

Le budget dynamique aux USA

17 septembre 2003 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Par William Beach, Center for Data Analysis Manager Heritage Foundation

Le 27 août, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin s'est rendu à Bruxelles précédé par l'annonce du déficit du secteur public français de 4% de son P.I.B. Il est bien évident que le Premier ministre qui tentait de commenter au mieux le développement, n'a pas accueilli cette nouvelle avec joie, pas plus que l'idée de tailler dans les dépenses du gouvernement. Aucun chef de gouvernement n'apprécie de se déplacer à Bruxelles avec en poche un plan de réduction du déficit qui lui promet de fortes répercussions politiques à son retour.

La veille de son voyage, le Président Georges W. Bush apprenait également la mauvaise nouvelle : son gouvernement accusait un déficit de 4% de son P.I.B. Mais si le président Bush n'a pas eu à effectuer le voyage de Bruxelles, il a eu néanmoins à supporter les critiques d'une opposition enragée et la montée des préoccupations pour ce déficit au sein même de ses partisans conservateurs. Il a donc lui aussi dû présenter un plan de réduction du déficit.

Ce qui me semble le plus intéressant, c'est que les deux hommes pallient ces déficits de manières relativement similaires. L'approche du Premier ministre Raffarin reposera essentiellement sur la réduction des dépenses publiques et de petites réductions d'impôt. Le Président Bush continuera de son côté à combiner un strict contrôle sur les dépenses avec les baisses d'impôt et les réformes des taxes.

Bien que je n'aie pas connaissance des raisons qui conduisent le gouvernement français à poursuivre cette stratégie, il est clair que l'administration Bush utilise ces deux outils fiscaux pour "booster" l'activité économique tout en gardant un oil sur la gabegie des dépenses gouvernementales. J'ai dit "continuera" puisque George Bush est arrivé à la Présidence en 2001 avec un vrai programme de réduction d'impôt, et qu'il a vu passer depuis deux lois majeures supplémentaires sur l'impôt. L'approche de Bush se caractérise par la conviction que la politique fiscale et les performances économiques générales sont liées. En effet, tout le programme de réforme de l'impôt s'articule autour de deux axes :

- Changer l'assiette de l'impôt pour qu'il soit plus équitable et plus simple,

- Changer la politique de l'impôt de telle sorte qu'elle soutienne une croissance économique de plus haut niveau.

Quoiqu'il en soit, atteindre ces objectifs ne demande pas seulement une forte impulsion politique, mais aussi un très gros effort d'analyse. La Maison Blanche de Bush et de nombreuses institutions dans la communauté des "think tank" de Washington ont réuni une batterie de bases de données politiques et des modèles analytiques pour les aider à atteindre leur but. Les bases de données contiennent des informations sur les contribuables qui payent l'impôt, les familles, les entreprises, etc. Et les analystes utilisent ces données pour tester le degré d'efficacité d'un changement de la politique fiscale et son adéquation avec les objectifs fixés d'équité et de simplicité.

Les modèles d'analyse permettent d'évaluer l'impact des changements potentiels sur la croissance économique. Ce dernier test est particulièrement important pour le plan économique et fiscal de Bush, dans la mesure où la principale justification de la baisse d'impôt est une meilleure croissance économique. Lorsque la réduction de l'impôt influe sur le niveau de l'activité économique ainsi que sur le rythme de la croissance cela affecte le mécanisme de l'offre et de la demande qui génère ses revenus. Les changements de politique fiscale que certains pourraient considérer comme étant trop chère à mettre en place pour le gouvernement se révèlent être finalement envisageables s'ils permettent une croissance économique plus soutenue.

Par exemple, les décideurs à Washington s'opposaient au départ, à l'abrogation de l'impôt sur la fortune pensant elle réduirait par trop les revenus de l'Etat et ne profiterait à aucun Américain en dehors des plus aisés. Cependant, l'exploitation des bases de données a montré que beaucoup de ceux qui paient l'impôt national sur la fortune sont des fermiers, des propriétaires de ranchs, des petits patrons, et d'autres qui ne se considéreraient pas du tout comme riches.

L'analyse économique réalisée à partir de modèles sophistiqués de l'économie américaine a montré que cette suppression générerait une croissance économique plus forte et de plus grosses rentrées de l'impôt sur le revenu pour le gouvernement des Etats-Unis. Pour prendre un exemple, notre propre travail économétrique et d'autres études similaires publiées au fil des années par un grand nombre d'économistes confirment cette relation intéressante entre les impôts et l'activité économique en général.

Les USA taxent les successions à des taux de 17 à 50%. Une législation a été votée en 2001 qui supprime cette taxe en 2010 après l'avoir progressivement diminuée dans les années intermédiaires. Et c'est une bonne chose de la supprimer. J'ai utilisé un modèle standard de l'économie américaine pour estimer les effets économiques de la taxe sur les héritages et trouvé que :

- L'emploi total civil augmenterait de 142.000 à 215.000 emplois par an sur une période de 10 ans de 2002 à 2011.

- Le PIB ajusté à l'inflation s'accroîtrait en moyenne de 15,1 milliards par an jusqu'à 24,66 milliards en 2011.
- L'investissement fixe corrigé de l'inflation augmenterait de 10,1 milliards en moyenne pour atteindre les 18.1 milliards en 2011.
- Le coût du capital pour le particulier serait tombé de 120 points de base et d'ici 2011.
- Le revenu disponible corrigé de l'inflation (ce qu'il reste au ménage après l'impôt) augmenterait en moyenne de 22 milliards et jusqu'à 32,7 milliards en 2011.

- La suppression de cet impôt diminuerait les recettes du gouvernement pour environ 4 ans jusqu'à ce que la croissance économique produise plus de revenus qu'avant son annulation.

Pour préparer des estimations économiques telles que celle-ci il est nécessaire d'avoir un grand nombre d'outils analytiques, depuis les modèles de l'économie américaine jusqu'aux banques de données qui permettent de connaître les richesses détenues par chaque Américain. En effet, chaque changement majeur de politique conduit exactement à ce type d'analyse : l'utilisation extensive de données sur des groupes d'individus ou des types de personnes, et employant un modèle d'économie générale pour estimer les effets économiques du changement de politique.

Dans les cercles politiques américains, le dernier cri en matière d'analyse politique consiste actuellement en une association complexe de l'analyse des bases de données et d'une modélisation spécifique, en général du type de celles qui produisent des prévisions sur les effets d'une politique.

Voyons une illustration de la façon dont nous réalisons notre analyse des taxes au Centre d'Heritage Foundation pour l'Analyse des Données. Je vous précise qu'un travail assez équivalent est réalisé au Bureau d'Analyse des Taxes du Département du Trésor Américain.

J'utiliserai comme exemple la principale législation sur l'impôt qui a été votée sous forme de loi le 27 mai. Le Président Bush a posé les bases de sa proposition de loi sur l'impôt en novembre 2002. Le projet avait plusieurs volets, mais il s'est fait connaître à travers deux grandes initiatives.

- Tout d'abord, le Président Bush a proposé que tous les changements de la loi sur l'impôt qui avaient été promulgués mais ne devaient pas être effectifs avant 2004 ou 2006, prennent réellement effet en 2003. La réduction des contributions d'impôt payées par les contribuables de la tranche fiscale la plus haute était le cour de cette première étape.

- Ensuite, le Président a pressé le Congrès d'arrêter la taxation des dividendes perçus par les contribuables individuels. Il justifiait ce changement de politique fiscale en affirmant que la double taxation des revenus est une mauvaise politique et a rappelé que le revenu des dividendes est taxé une première fois au niveau de l'entreprise puis une seconde fois au niveau des particuliers. Cela ne vous surprendra pas qu'une proposition présidentielle de baisser les impôts et de mettre fin à une double taxation du revenu suscite l'enthousiasme de la part d'Heritage Foundation.

Les fiscalistes de la Foundation se sont aussitôt mis au travail, à peine le Président avait-il fini sa description du plan sur l'impôt. Permettez-moi une petite digression.

Heritage Foundation tient à jour une modélisation de l'impôt sur le revenu qui est pratiquement du dernier cri. Ce modèle contient des équations représentant chaque partie du code des impôts concernant les contribuables. Parce que, le code des impôts américains est un chef d'ouvre de complexité, ce modèle est complexe. Quoiqu'il en soit, il permet aux analystes de calculer rapidement dans quelles proportions un changement de la loi fiscale affecterait la feuille d'impôt d'un particulier.

Bien évidemment, il y a à peu près autant de feuilles d'impôt différentes qu'il y a d'individus. Par conséquent notre modélisation d'impôt sur le revenu se situe au sommet d'une gigantesque base de données constituée des données concernant des centaines de milliers de contribuables afin de restituer cette variété. Nous avons environ 300 variables pour chaque contribuable dans notre modèle. Ces données proviennent de banques de données à usage public fournies (à prix coûtant) par le Département du Trésor et le Bureau du Census. Nous prenons ces deux bases qui sont produites à partir de deux enquêtes très différentes par deux départements séparés du gouvernement américain et ajustons ces variables dans chacune afin d'établir environ 300 caractéristiques de chaque contribuable. Puis nous créons des catégories de contribuables et des ménages à partir des enregistrements individuels. Tout notre travail est testé par l'exactitude avec laquelle nous nous approchons du montant des impôts payé certaines années historiques.

A présent revenons au plan du Président. Les fiscalistes de la Fondation ont tout d'abord intégré les dispositions de la proposition du Président à ce modèle de l'impôt sur le revenu afin de calculer les effets de l'impôt sur le spectre complet des contribuables. Notre modèle est à même d'estimer ces effets pour chacune des dix années à venir qui constituaient la période de projection pour le budget requise par les règles du budget du Congrès. Quand nous avons soustrait la somme annuelle de l'encaissement total de l'impôt suivant le plan du Président de la somme annuelle sans ce plan et que nous avons additionné ces différences sur dix ans, nous sommes arrivés à établir le bilan du coût comptable ou coût statique de ce plan sur dix ans.

Nous avons ensuite calculé les effets du plan sur l'économie. Ces calculs sont réalisés à partir d'une modélisation de l'économie américaine. La modélisation de l'économie américaine que nous employons contient 850 équations et plus de 1000 variables qui sont classées en séquences de six blocs, chaque bloc représentant un grand secteur économique. Nous avons inclus nos estimations comptables ou statiques dans ce modèle, puis nous avons fait quelques hypothèses sur les inputs du travail et de capital, puis nous avons laissé tourner le modèle.

Les économistes appellent le résultat de ces estimations des "estimations dynamiques" parce qu'elles reflètent la façon dont les consommateurs, les producteurs et les autres acteurs économiques changent leur comportement économique après un changement de la loi fiscale. Notre analyse "dynamique" de la proposition présidentielle a montré : ·

- Un P.I.B plus fort. Le PIB augmenterait en moyenne de 69 milliards de dollars, en dollars ajustés à l'inflation de l'année fiscale 2004 à l'année fiscale 2013, avec approximativement 73% de cet accroissement provenant de l'exclusion de la variable "dividende" de ce plan.

- Plus d'offres d'emploi. Le niveau d'embauches approcherait les 844.000 emplois supplémentaires de 2004 à 2013 (années fiscales), avec des pics prévus de 997.000 en 2004 et 1.036.000 en 2005.

- Plus de revenus personnels disponibles. Le revenu personnel disponible (après ajustement à l'inflation) serait au moins de 179 milliards plus fort en 2004 et augmenterait en moyenne de 121 milliards de 2004 à 2013 (années fiscales).

- Une plus forte croissance économique diminuant l'effet statique sur les revenus du Trésor de 57%. Les estimations statiques suggèrent que le Economic Growth Package réduirait le revenu fédéral d'environ 638 milliards de 2004 à 2013 (années fiscales). Cependant, les estimations dynamiques du Center for Data Analysis montrent que le plan réduirait le revenu fédéral durant cette période de seulement 274 milliards de dollars.

Ce n'est pas fini. Après avoir estimé les effets sur l'économie américaine, nous avons publié des tableaux qui montrent les changements des grands indicateurs économiques (emploi, revenus, paiement des impôts, etc.) dans chaque Etat et chaque district. Ces tableaux traduisent des chiffres nationaux en quantités que les politiques et les journalistes locaux peuvent utiliser pour communiquer sur les bienfaits ou les dangers d'un changement de politique. Nos tableaux par Etat ou district ont prouvé leur efficacité dans l'effort d'éducation des masses sur le bien fondé du plan présidentiel.

Les mêmes démarches (estimations statistiques, analyses économiques et traduction de résultats nationaux en estimations fédérales ou locales) ont été réalisées par les analystes du Département du Trésor et au sein de la Maison Blanche. En effet, il est si habituel aujourd'hui de voir des analystes franchir ces trois mêmes échelons de l'analyse d'un changement de politique, que ceux qui ne le font pas sont considérés comme bien peu professionnels.

Ce que nous faisons pour analyser les propositions sur l'impôt, nous le réalisons aussi pour les changements de politique au niveau national en matière de politique d'énergie, d'aide sociale, de crime, d'éducation et de commerce. Un large panel de bases de données et modèles spécifiques nous aide dans notre tâche dans ces diverses problématiques. En fait, le CDA d'Heritage Foundation tient à jour 70 bases de données majeures, depuis celles qui suivent un large groupe d'enfants sur de longues périodes pour voir de quelle façon les revenus et structures des familles affectent leur santé, jusqu'à celles qui ont engrangé un grand nombre d'informations sur les entrepreneurs. Nos modèles spécialisés s'étendent de celui dédié exclusivement aux réformes des pensions de retraite publiques, jusqu'à celui qui réalise des estimations sur les effets sociaux des droits de douane sur les biens et services.

Les membres de l'assistance qui pensent, avec raison, que les USA sont un pays qui met en exergue la liberté individuelle et la vie privée seraient étonnés de voir combien de données sont ainsi collectées et distribuées gratuitement à des organismes de recherche privés comme ma "think tank". Étant donné le nombre de données collectées aux USA, il est surprenant qu'il y ait si peu d'abus "politiques" dus à leur utilisation. Les citoyens sont protégés par les bases de données qui donnent aux chercheurs des cas représentatifs et non des données réelles sur chaque citoyen en particulier. Nos lois sur la vie privée et la collecte de données protègent les citoyens d'un gouvernement par trop indiscret.

Je soupçonne les économies post-industrielles d'être plus - et non pas moins - sensibles aux changements de politique fiscale. Le capital et le travail bougent facilement entre les secteurs, les produits et les pays ; les marchés des capitaux jouent un rôle bien plus important dans ces économies (post-industrielles. NdlR) que dans les moins développées ; et le vieillissement des populations des pays aux économies post-industrielles par rapport aux économies des pays les moins développés rend la redistribution au travail et au capital après l'impôt plus important.

Si je ne me trompe pas, alors tous ces facteurs montrent que même les plus petits changements de politique fiscale en apparence, ont de profonds effets sur l'ensemble de l'économie. Cette plus grande sensibilité de l'économie aux politiques fiscales élargit le rôle des analyses de données poussées dans le processus d'élaboration d'une politique. En effet, les politiciens se reposent de plus en plus sur les analyses de données pour modeler et guider leurs efforts. S'il y a un point sur lequel l'avenir du travail aux USA sur les politiques publiques est tout à fait clair, c'est que les analyses de données et la modélisation analytique occuperont demain plus qu'aujourd'hui une place prépondérante dans les débats politiques, et que les résultats des analyses statistiques tiendront une plus grande place dans la résolution de ces débats.

Cet article fait partie du colloque "Mettre l'ISF au service de l'emploi"

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