Europe et international

Avec Thierry Breton revoilà les Eurobonds

13 juillet 2016 • Samuel-Frédéric Servière

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Thierry Breton, PDG d’ATOS et ancien ministre de l’économie et des finances (2005-2007), profite du choc provoqué par le Brexit, pour ressortir sous une nouvelle forme, la traditionnelle proposition française consistant à mutualiser la dette des pays européens au niveau de l’UE, afin de pouvoir bénéficier collectivement de taux théoriquement plus bas que ceux auxquels nous aurions droit, et d’obtenir une notation de cette dette « quasi-fédérale » triple A étant donné la solidité et la diversité des pays émetteurs et garants. C’est revendre à nouveaux frais les trop fameux eurobonds, sur lesquels la littérature académique a beaucoup glosé, et dont l’un des avatars proposé par Jacques Delpla consistait en la mise en commun des dettes souveraines avec deux compartiments : la dette bleue jusqu'à 60% du PIB et la dette rouge au-delà de la seule responsabilité de chaque état membre. La proposition de Thierry Breton reprend en réalité en l’aménageant la proposition faite récemment des « stability bonds » par Ángel Ubide du Peterson Institute. La logique repose donc sur une mutualisation partielle des dettes des Etats souverains membres de la zone euro. Mais à l’inverse des stability bonds, le curseur est placé en fonction des dépenses militaires engagées par les différents états membres. L’idée serait donc de lancer une politique de mutualisation des dépenses de défense et de sécurité (le périmètre n’est pas très clair), tout en réglant le problème de surendettement des Etats de la zone euro. Il s’agit pour la Fondation iFRAP de l’exemple typique de la fausse bonne idée… Explications.

Faire baisser « facialement » la dette des états membres par une fédéralisation des dépenses de défense 

Selon Thierry Breton, depuis le passage à l’euro, les 19 états membres ont dépensé 2.330 milliards d’euros en dépenses de Défense et de Sécurité. La proposition Breton consiste à partir de la fiction suivant laquelle ces 2.330 milliards auraient été financés exclusivement par endettement, ce qui permettrait à rebours une « fédéralisation » de cette même dette au niveau de l’eurozone au travers d’un fonds européen de sécurité et de défense (FESD) calqué sur le MES (mécanisme européen de stabilité) créé au plus fort de la crise. On rappelera cependant que les dépenses de défense, notamment en France 720 milliards d'euros (entre 1998 et 2014), régaliennes, ont été financées par l'impôt, l'explosion de la dette étant avant tout liée à la hausse des dépenses sociales (+3 points de PIB) et de la non-réduction à meilleure conjoncture de l'effet des stabilisateurs automatiques (effet cliquet) et de l'effet boule de neige lié à l'accumulation des déficits successifs en deçà du solde primaire stabilisant.

  • 1er volet : Ce fonds rachèterait donc pour 2.330 milliards d’emprunts souverains, bénéficiant au passage de la signature des 19 états membres de la zone et serait par ailleurs noté AAA par les agences de notation, permettant ainsi de baisser fortement les coûts de refinancement sous la forme d’emprunts à très long terme (50 ans). La dette serait à la fois « roulée » mais également amortie, via un transfert (et non une création) de 2 points de TVA (que Thierry Breton évalue à 25 milliards d’euros pour la France[1]) de l’ensemble des états participant à l’opération ;
  • 2ème volet : Par ailleurs, pour bénéficier du second volet du fonds, il faudrait que l’ensemble des états participants décident d’augmenter leurs dépenses de Défense à 2% du PIB en suivant les recommandations de l'OTAN. Il serait proposé que le fonds effectue pour l’avenir le remboursement de 50% des dépenses de Défense (et de Sécurité) de chaque pays, pourvu que cette moitié soit mutualisable.

Le résultat de cette mutualisation serait le suivant : la dette française passerait de 95% à 61% du PIB, la dette allemande de 75% à 56% du PIB, la dette grecque de 177% à 137% du PIB (moyennant une interprétation nouvelle des règles du Pacte de stabilité de Maastricht). Cependant, l’opération suppose que soient réunis plusieurs pré-requis qui ne sont pas minces :

  • Que le périmètre de mutualisation soit cohérent et accepté par l’ensemble des Etats membres. Sur ce point il faut nécessairement une entente avec l’Allemagne qui devrait accepter de rehausser ses propres dépenses de Défense. Comme l’évoquait l’ancien ministre devant la Commission des affaires étrangères, de la Défense et des forces armées du Sénat le mercredi 9 mars 2016[2], « Si le couple franco-allemand s’entend, l’effet d’entraînement sera évident. Tous les pays de la zone euro doivent donc augmenter leurs dépenses de Défense pour parvenir à au moins 2% du PIB ». Cependant, le périmètre lui-même laisse songeur : « seraient ainsi visés les garde-côtes, les douaniers européens, les dépenses de cyber-sécurité, certaines dépenses de renseignement numérique ou satellite, les plateformes Opex, d’hélicoptères, d’avions ou de bateaux de transports. » Or, comme le faisait remarquer judicieusement le sénateur Daniel Reiner[3], « nous le savons car nous avons étudié ce point, lors de notre travail sur l’Europe de la Défense, la part des dépenses mutualisables sera plus proche de 10% que de 50% ». Le reste relèverait des dépenses de souveraineté (en pense notamment à l’arme nucléaire) qui ne seraient pas transférées au FESD et qui resteraient assumées par les Etats membres sur leurs propres budgets nationaux.

Cela veut donc dire que le périmètre proposé par Thierry Breton est particulièrement volontariste, au point que l’on a du mal à cerner l’ensemble du champ budgétaire couvert : pour la Fondation iFRAP les dépenses de Défense françaises hors pensions s’élèvent à 31,4 milliards d’euros, pensions incluses à 39,26 milliards d’euros et en y ajoutant les dépenses de sécurité ce montant monte à 65,1 milliards et même à 66,7 milliards si l’on y ajoute les douanes. Or pour l’ex-ministre (lors de son audition au Sénat) les dépenses en question pourraient représenter 112 milliards d’euros dont 38 à 39 milliards d’euros lui seraient remboursés… sans éléments de chiffrage complémentaire, on ne comprend pas bien les bases de calcul utilisées. Après transfert du document de référence (voir ci-contre), les choses sont plus précises : Les 100,92 milliards évoqués dans la note (p.15 annexes), permettent de vérifier qu'il s'agit en réalité des dépenses militaires de l'ensemble des pays européens concernés. Les "économies" engendrées par le dispositif seraient de deux natures : une part liée à la charge d'intérêt annuelle de la dette de défense financée par le FESD, et celle liée à la prise en charge de par le FESD de 50% des dépenses annuelles de défense atteignant 2% du PIB. Ces "économies" brutes doivent être comparées aux économies "nettes" ressortant de leur imputation par rapport à la contribution nette demandée au fonds par les pays membres du fonds soit 1,2 point de PIB. Elles ressortent pour la France à 10,7 milliards d'euros par exemple, mais il faudrait également les comparer au coût budgétaire de la montée à 2% du PIB de la dépense de défense (pour la France, cela représenterait (hors pensions), un coût de l'ordre de +3,5 milliards d'euros). Soit effectivement une économie de 7,2 milliards (en année pleine).

  • Quant à la nature des missions mutualisées : là encore, il faut se garder des « fausses bonnes idées ». Ainsi, Thierry Breton évoque des dépenses de renseignement, mais dans le même temps, le réalisme commande d’y voir plutôt des coopérations ponctuelles renforcées. On aurait ainsi le paradoxe d’avoir une mutualisation des moyens mais pas de traduction opérationnelle concrète pour des raisons d’efficacité… là encore la proposition peine à devenir réaliste[4]. Par ailleurs s’agissant des douanes par exemple, et en dépit de la volonté de déléguer des personnels davantage à l’agence FRONTEX, il apparaît que par définition les douanes, notamment en France, ne sont pas « délégables » dans la mesure où elles remplissent elles aussi des missions de renseignement (DNRED, direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières) ;
  • Quant à la signification des transferts budgétaires sur le commandement des forces mutualisées : certes les états membres de l’Union bénéficient directement de la politique de Défense française (mais aussi britannique), sans exposer de dépenses correspondantes. Cependant, il semble tout à la fois difficile de demander aux petits pays de cotiser davantage, de procéder aux transferts budgétaires pour la mise en place de cette politique pérenne mutualisée, sans pour autant qu’il existe de commandement unifié européen. Par ailleurs, quelle cohérence pour les ex-pays du bloc de l’Est, avec la politique de l’OTAN à laquelle ils ont l’habitude de contribuer directement et qui représente une protection beaucoup plus « concrète » ; Une voie pourrait être trouvée par un abondemment complémentaire du fonds avec une partie des produits de vente de matériels de défense et de sécurité des pays membres (la France ayant le meilleur chiffre d'affaires en la matière de la zone euro; mais cette hypothèse n'est pas prévue par Thierry Breton), produits qui pourraient venir en atténuation du financement des pays ne disposant pas d'industrie de défense (alors que le montant des contributions devraient représenter 1,2% du PIB/Pays) ;
  • Enfin, le principe d’une « dette de Défense européenne », permettant à la France à nouveau de « converger avec l’Allemagne » dans une situation proche de l’avant-crise (61% pour la France contre 62,3% en 2007 et 57% pour l’Allemagne contre 67% en 2007), ne règlerait que la question du passé, mais pas celle de l’avenir (risque d’aléa moral futur). Certes, il faudrait avec un budget en excédent (et toutes choses égales par ailleurs) près de 22 ans pour rejoindre notre voisin européen (dont l’endettement courant devrait passer de 69% en 2016 à 66% en 2017), mais surtout la France ne donne pas d’éléments permettant de penser que face à une crise identique à celle de 2008 elle changerait de stratégie pour y faire face. Dans ces conditions, toute solution « achetant » de la dette, ne changerait pas intrinsèquement nos techniques de gestion, qui ont fait l’impasse sur les réformes structurelles au bénéfice de l’édredon social. Or il est clair que nos partenaires en sont conscients, ce qui ne devrait pas les incliner à accepter ce projet.

Thierry Breton n'est pas totalement démuni face à cette dernière objection: certes, il est prévu qu'un pays (voir rapport p.10) qui ne serait pas revenu à l'équilibre de ses comptes publics, ne pourrait bénéficier du remboursement de ses dépenses de défense par le Fonds. Il y aurait donc théoriquement "un pacte intrinsèque de bonne gestion". Encore faut-il s'interroger sur la faculté du fonds à agir de la sorte une fois la qualification pour bénéficier du fonds obtenue. Les critères de Maastricht (revus avec extournement de la fraction de dette portée par le fonds) seront-ils suffisants ? Demandera-t-on l'application véritable du TSCG (en termes d'efforts structurels) ? Quel fonctionnement du fonds en cas de crise des finances publiques, de retournement de conjoncture, ou de crise géopolitique majeure ayant des effets macroéconomiques (ce qui pourrait vulnérabiliser le fonds) ? Thierry Breton semble en renvoyer les modalités, à un "nouveau plan de convergence des finances publiques", une sorte de TSCG+ qui n'est pas explicité.

Pour une approche réaliste des dépenses de sécurité et de Défense « mutualisables » ? 

Agir en matière de sécurité intérieure :

Le départ des Britanniques sur fond de ressentiment populaire quant aux risques migratoires, pose le problème des domaines dans lesquels une coopération renforcée doit être approfondie. Afin de garantir la libre circulation interne des biens, des capitaux, des personnes et des services, et sauver Schengen, il importe de définir une véritable politique de sécurité intérieure européenne. Une politique intérieure qui ne pourra vivre que par la mise en commun de ressources préexistantes aux Etats membres sous la forme de coopérations renforcées se traduisant par des mises à disposition et l’homogénéisation des législations concernées dans chacun des Etats-membres. Pour la Fondation iFRAP les axes à suivre sont les suivants :

  • Mise en place d’un service douanier européen (garde-côtes, garde-frontières) ; coopération douanière et mises à disposition à destination de Frontex (qui en assurerait la coordination) ;
  • Harmonisation des législations en vigueur en matière de droit d’asile ;
  • Mise en place d’une politique commune en matière de relation avec les pays tiers (de transit ou de départ) et des procédures allégées pour certains pays tiers (libéralisation des visas contre des indications renforcées sur les ressortissants de ces pays).

De ce point de vue le dernier document de synthèse franco-allemand (Ayrault-Steinmeier)[5] propose des pistes intéressantes :

  • Une politique commune relative au droit d’asile et à la politique migratoire. Cette politique ne relèverait plus uniquement de chaque pays membre, mais serait mise en commun. A court terme FRONTEX recevrait le renfort de personnels détachés des états-membres.  Les deux pays prévoient à plus long terme un corps autonome de douaniers européens, disposant de ses propres ressources et effectifs. Il s’agit donc en l’occurrence d’un abandon de souveraineté. Nous pensons qu’une mise en commun d’effectifs de nos corps de douane de façon pérenne serait préférable (d’autant que la France génère également son propre renseignement douanier autonome (voir supra) ;
  • Une politique d’exemption de visa à l’égard de pays tiers à l’UE sur le modèle Américain ou Australien[6] ESTA (Electronic System for Travel Authorisation). Cette politique pourrait être développée de concert avec une politique coordonnée et cohérente de retour et de réadmission des migrants illégaux dans les pays de transits extérieurs considérés ;
  • Une harmonisation et une simplification des standards et procédures d’asile. Il importe de créer un Bureau européen d’Asile (European Asylum Office) qui pourrait devenir à plus long terme une Agence, avec la mise en commun des bases de données de demandeurs d’asile sur l’ensemble du territoire de l’UE. Des gains immédiats pourraient être retirés de cette initiative en coupant court aux demandes multiples ou aux falsifications d’identité des demandeurs ;
  • La mise en place d’une politique d’immigration choisie (ratios de professions, etc.) par l’intermédiaire d’un European Immigration Act.

Définir une doctrine de Sécurité extérieure commune

Le Royaume-Uni sorti de l’UE, la France reste seule à détenir une capacité opérationnelle majeure sur les fronts extérieurs. Dans ce cadre une coopération militaire renforcée avec l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne, pourrait permettre de dégager une politique de sécurité extérieure commune. Le « portage » budgétaire de cette politique ainsi que les règles d’engagement des forces devraient être définis sur la base d’une mise en commun prévisionnelle des capacités opérationnelles adéquates.

Le document de synthèse franco-allemand propose la mise en place d’une Stratégie globale de l’Union européenne, répondant à des priorités stratégiques conformes aux intérêts communautaires. Elle propose des pistes intéressantes à cette fin :

  • La mise en place d’une chaine militaro-civile de commandement (afin de disposer de la réactivité nécessaire en cas de crise) ;
  • La mise en place d’un semestre européen de la Défense afin d’augmenter les capacités militaires européennes, et la mise en place d’un programme de recherche européen de Défense ;
  • Une montée en puissance du « counter-intelligence group » (CTG) qui est une subdivision du  Club de Berne, permettant d’accroitre l’échange de renseignements entre services ;
  • A plus long terme une harmonisation du droit pénal au sein de l’UE et un renforcement des pouvoirs du parquet européen (actuellement limité aux affaires concernant les intérêts financiers de l’UE).

Pour la Fondation iFRAP, il va de soi que les questions de Défense et de Diplomatie sont liées. Il ne sera pas possible dans un avenir réaliste de mieux coordonner les efforts de Défense des pays membres, si une politique extérieure crédible commune n’est pas définie. De ce point de vue le rôle actuel du Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité créé en novembre 2009, n’a pas réussi à s’imposer, faute d’un soutien diplomatique et d’une volonté politique suffisants des états membres. Dans le cadre d’une remise à plat des réseaux diplomatiques européens, il s’agirait de mieux articuler les réseaux physiques des pays membres de l’UE et des 140 délégations de l’UE à travers le monde. Là encore un principe de subsidiarité pourrait être mis en place de façon à réaliser des gains en termes de rationalisation des réseaux.

Conclusion 

La proposition de Thierry Breton est séduisante. Elle l’est d’autant plus qu’elle reçoit un écho certain tant à la direction du Trésor[7], que dans la haute administration et auprès des milieux académiques hexagonaux[8] et le fait que l'ex-ministre des finances de Jacques Chirac est ouvertement contre le principe des Eurobonds. Cependant, le projet pose autant si ce n'est plus de difficultés qu'il n'en résoud, et ce, à plusieurs points de vue :

  • Contrairement à la mutualisation à deux compartiments (approche Delpa), elle ne fait pas porter à l’Etat la responsabilité de sa « mauvaise » dette, tout en le faisant bénéficier de taux attractifs ;
  • Contrairement aux stability bonds, il ne s’agit pas d’une reprise d’une proportion de dette permettant uniquement une « stabilisation » des finances publiques des états membres de la zone euro ;
  • Il s’agit de mutualiser près d’1/3 de la dette française[9] que l’on fait passer pour une dette de Défense (et 25% de l’ensemble des dettes des pays de l’eurozone). Par ailleurs, l’enjeu est la structuration d’un dispositif qui ne permet que d’alléger « facialement » la dette des états membres les plus dépensiers en dépenses de souveraineté ;
  • Or la dette restante n’est pas nécessairement une bonne dette. Il n’y a pas de gouvernance renforcée des finances publiques des états membres à partir du moment où le fonds est constitué (en théorie si, mais en pratique, la gestion au jour le jour du fonds n'est pas précisée... peut-on exclure unilatéralement du remboursement de 50% de ses dépenses militaires un état-membre ? Quelle procédure pour sortir du fonds ? Quels effets systémiques sur sa dette ?). Il n’y a que peu de conditionnalité du fonds (notamment sur son second volet) au respect d’un certain nombre de règles de bonne gestion. Ce qui rend théorique une possible convergence économique et budgétaire avec l’Allemagne ;
  • Le niveau des dépenses mutualisables (50%) est trop élevé et le périmètre ne semble pas pertinent, le niveau des dépenses de sécurité (police, pénitentiaire, etc.) n’étant pas clairement explicité. Par ailleurs, la mise en commun de dispositifs relevant du renseignement (humain, technique, électronique) ou de plateformes OPEX et OPINT (à l’intérieur de l’Union) semble lui aussi assez théorique pour ne pas dire fantasmatique ;
  • Les petits pays seraient sommés de monter leurs dépenses de Défense, sans structuration d’une chaine de commandement claire au sein de laquelle ils pourraient prendre toute leur part (et certains notamment p.15 du document joint seraient contributeurs nets en dépit des remboursements, notamment pour les pays baltes). Par ailleurs, quelle réactivité et positionnement pour le volet militaire de ces mutualisations dans le cadre de l’OTAN (certains pays faisant partie du commandement intégré, d’autres non…) ?
  • Enfin, il s’agit toujours de l’idée de faire porter aux autres (ceux qui dépensent moins) nos efforts de Défense, tout en gardant notre capacité d’action et de décision. Pas sûr que l’Allemagne nous suivra. Si elle désire un partenariat plus équilibré avec la France il faut nécessairement que cette dernière se serre elle-même la ceinture, quitte à mettre 22 ans pour se désendetter… c’est aussi cela le prix de la responsabilité.

[1] Nous sommes quant à nous plus proches des 20 milliards la valeur du point s’établissant à 10 milliards, voir rapport CPO décembre 2015 suivant les évaluations de la DG Trésor, cf. notre note en date du 5 janvier 2016, se référer à la note de bas de page n°11, http://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/17-milliards-de-fraudes-la-tva-ou-sont-les-priorites-du-gouvernement

[2] Voir le compte rendu en ligne du Sénat du mercredi 9 mars 2016, http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20160307/etr.html#toc2

[3] S’agissant de la mutualisation partielle des coûts de Défense au niveau européen, voir le rapport GAUTIER, VALLINI, PINTAT, Pour en finir avec « l’Europe de la Défense » - vers une Défense européennehttp://www.senat.fr/rap/r12-713/r12-7131.pdf

[4] Nous faisons grâce au lecteur des développements relatifs à la politique de renseignement de l’Union. Cependant un article intéressant sur le sujet de mars 2016 peut être consulté, afin de bien montrer les vrais enjeux d’une coopération renforcée dans le domaine de la sécurité et du partage du renseignement, Björn Fägersten For EU eyes only ? Intelligence and European security, EUISS, mars 2016. http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Brief_8_EU_Intelligence_Cooperation.pdf

[5] A strong Europe in a world of uncertainties, 27 juin 2016.

[6] Voir l’Etude de PwC de 2011, Policy study on an EU Electronic System for Travel Authorisation (EU ESTA) final Reporthttp://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/pdf/esta_main_en.pdf

[7] Voir Trésor Eco, n°120 octobre 2013, un budget pour la zone eurohttps://www.tresor.economie.gouv.fr/File/391818

[8] Consulter, Benassy-Quéré et alii, Which Fiscal Union for the Euro Area ?, 18 février 2016,  http://bruegel.org/2016/02/which-fiscal-union-for-the-euro-area/

[9] Ce recyclage concernerait d’après Thierry Breton 720 milliards d’euros pour la France (dette de 2.100 milliards d’euros), puis 560 milliards pour l’Allemagne, 424 milliards pour l’Italie, 200 milliards pour l’Espagne, 138 milliards pour les Pays Bas… soit un total de  2.330 milliards d’euros sur 9.000 milliards de dettes souveraines, soit 25% de la dette de la zone euro.

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