État et collectivités

Réforme de l’Education nationale : la Cour des comptes montre la voie

05 octobre 2017 • Manon Meistermann

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La Cour des comptes vient de publier la suite de son rapport sur la gestion des enseignants de 2013 avec un jugement sévère : en 5 ans, rien n’a été amélioré. Si le premier rapport de la Cour levait le voile sur les nombreux dysfonctionnements dans la gestion des enseignants, cette fois-ci, la Cour des comptes va plus loin, avec des propositions poussées comme l’annualisation du temps de travail des enseignants, l’introduction de la bivalence et  le renforcement des pouvoirs du directeur, notamment en matière d’évaluation et de recrutement. 

Augmenter les dépenses sans restructurer, ça ne sert à rien

C’est le jugement de la Cour sur le quinquennat passé qui aura augmenté la masse salariale des enseignants de 7,5% (pour 3,5 milliards d’euros, soit un rythme 3 fois supérieur à celui de la fonction publique d’Etat), notamment par le recrutement de 54.000 postes et une politique de valorisation salariale… le tout, sans contrepartie en matière d’amélioration du service public de l'enseignement. Une nouvelle fois, la Cour des comptes le martèle : le système scolaire français ne souffre pas d’un manque de moyens (financiers ou en termes de personnels), mais d’une mauvaise gestion de ces moyens.

En cause ? Un modèle hyper centralisé, déconnecté des besoins locaux, des besoins des élèves et des besoins des enseignants, qui n’a été pensé que pour gérer des masses : de chiffres, d’élèves et d’enseignants. La Cour des comptes le résume ainsi : « La gestion actuelle, qui fut et demeure efficace pour faire face à la massification, tient ses objectifs quantitatifs : mettre des centaines de milliers d’enseignants face à des millions d’élèves, dans des dizaines de milliers d’établissements, et pour de très nombreux modes de scolarité, à chaque rentrée scolaire. Mais cette ambition ne suffit plus ; non seulement les résultats des élèves ne sont pas satisfaisants et à hauteur des moyens consacrés mais ce mode de gestion, qui échoue à se transformer, devient démotivant pour les enseignants. »

Pour y remédier et refonder le système éducatif français, la Cour des comptes formule des recommandations qui montrent la voie de la réforme, même si quelques limites demeurent.

Les propositions de la Cour des comptes 

1/ Annualiser le temps de travail des enseignants

  • Compléter la liste des missions liées au service d’enseignement du second degré en intégrant le remplacement et la formation continue ; prévoir le respect de l’ensemble de ces missions dans un forfait annuel ;
  • Annualiser les obligations de service des enseignants du second degré en prévoyant notamment un contingent d’heures effectuées au sein de l’établissement au titre des missions liées à l’enseignement, en réservant dans un premier temps ce cadre aux nouveaux enseignants devant être titularisés ;
  • Faire en sorte que les agrégés ne soient plus affectés au collège, y compris en créant pour ces enseignants une obligation de mobilité.

C’est la 2ème fois que la Cour formule cette demande. Les enseignants sont les seuls fonctionnaires dont le temps de travail n’est pas annualisé. Il est hebdomadaire et déterminé, non pas par le niveau d’enseignement mais pas le type de concours validé par l’agent. Ainsi, un agrégé qui enseigne au collège ne donne que 15 heures de cours alors que la majorité de ses collègues, certifiés eux, en donneront 18. Au directeur d’établissement, alors, de s’organiser comme il le peut pour combler les heures restantes.

En plus de ces difficultés d’organisation, ce temps de travail hebdomadaire complique les remplacements : seuls 5 à 20% des professeurs absents moins de 15 jours sont remplacés, d’après la Cour des comptes. On compte pourtant, en moyenne, 17 jours d'absence par enseignant et par année scolaire… des chiffres qui s’expliquent par une mauvaise gestion des temps de travail des effectifs puisque, dans le 2nd degré, 40% de ces absences sont dites « institutionnelles » (!), c’est notamment le cas des temps de formation par exemple, qui se juxtaposent sur le temps d’enseignement dû aux élèves.

L’annualisation du temps de travail doit donner plus de flexibilité au chef d’établissement pour organiser et pérenniser les temps d’enseignement… mais l’on peut aller encore plus loin, la Fondation iFRAP propose, en plus d’une annualisation du nombre d’heures d’enseignement obligatoire, de remonter ce temps à 750 heures pour les enseignants du second degré (moyenne de l’Union européenne) contre 648 heures actuellement en France. Sans oser formuler l’augmentation du temps de travail des enseignants, la Cour des comptes fait néanmoins le calcul qu’annualiser et augmenter le temps de travail des enseignants du 2nd degré d’une heure par semaine, permettrait l’économie de 22.000 postes à temps complet et de 470 millions d’euros.

Concernant le problème des agrégés affectés dans un collège, la Cour des comptes propose de mettre fin à cette pratique. A la Fondation iFRAP nous évoquons la possibilité de compléter leur temps de travail par des temps de formation et de soutien des nouveaux enseignants. Plus de responsabilité au sein de l’établissement, cela doit être la justification des meilleures rémunérations des agrégés, et non pas, simplement, la validation d’un concours de connaissance.

En parallèle, il faudrait aussi mettre à plat toutes les décharges horaires pour en vérifier le bien-fondé (elles coûtent, à l’heure actuelle, le travail de 10.000 enseignants à temps plein), et ne pas autoriser que les temps de formation continue se superposent aux temps d’enseignement.

2/ Instituer la bivalence 

  • Instituer, dès la formation initiale, la possibilité de bivalence ou la polyvalence disciplinaire pour les enseignants du second degré intervenant au collège ; ouvrir la possibilité, pour les enseignants déjà en fonction et présentant les compétences requises, d'opter pour l'enseignement de deux disciplines ; développer la polyvalence en classe de 6ème.

La question de la bivalence (un enseignant pouvant enseigner deux matières) rejoint celle du temps de travail hebdomadaire. Les deux complexifient l’organisation des temps d’enseignement : « La préférence pour la monovalence contribue à l’existence de surnombres ou de déficits disciplinaires et aux pertes de service (en particulier pour les établissements de petite taille) ». Cette monovalence des enseignants gaspille l’équivalent de plus de 1.646  temps pleins (2.500 en 2011) d’après la Cour des comptes, entre les enseignants en surnombre et ceux qui ne peuvent être employés qu’à temps partiel. Si un tiers des concours du CAPES sont présentés comme « bivalents » par le ministère, les enseignants qui l’obtiennent ne pourront enseigner qu’une matière scolaire (histoire et géographie, sciences sociales et économiques, physique et chimie, etc). Aujourd’hui, la bivalence des enseignants n’est favorisée qu’au niveau des lycées professionnels où un enseignant peut enseigner les maths et les sciences physiques, ou l’histoire et les lettres.  

En l’Allemagne, à l’inverse, la bivalence est un critère obligatoirement demandé par les établissements où les enseignants doivent être capables d’enseigner deux matières au minimum (et jusqu’à quatre ou cinq peuvent être requises dans certains établissements).

3/ Renforcer la mobilité des enseignants entre 1er et 2nd degré 

  • Mettre en place le cadre juridique permettant les expérimentations d’échanges ou d’affectations de professeurs des écoles au collège et d’enseignants du second degré à l’école primaire et les développer quand elles sont utiles pour assurer la continuité de la scolarité entre l'école primaire et le collège.

On a beau parler de scolarité obligatoire et de tronc commun, le 1er et le 2nd degrés sont deux mondes administratifs qui ne se croisent jamais : ils sont gérés distinctement, suivis par deux inspections différentes, et les enseignants qui y travaillent sont dispatchés selon trois concours différents. Décloisonner les niveaux d’enseignement du côté de l’administration et des enseignants serait une bonne chose et permettrait un meilleur suivi des élèves. Pour cela, il faut développer la mobilité des enseignants entre les 1er et 2nd degrés et peut-être, leur permettre d’enseigner dans plusieurs niveaux sur une année scolaire (par exemple entre le CM2 et la 6e). Lancer des expérimentations en la matière, comme le propose la Cour, semble être un bon début.

Un autre aspect de ce cloisonnement administratif est le fait que les établissements primaires sont gérés (construction, rénovation, personnels techniques) par les communes, les collèges par les départements et les lycées par les régions. Pour harmoniser et simplifier ce millefeuille éducatif, une solution serait que les communes gèrent tous les établissements scolaires sur leur territoire.

4/ Renforcer les pouvoirs du chef d’établissement  

  • Donner aux directeurs d’école et aux chefs d’établissement la responsabilité, dans certaines limites, de moduler la répartition annuelle des heures de service devant la classe en fonction des postes occupés et des besoins des élèves ;
  • Afin de constituer des équipes cohérentes, mettre des postes à profil à la disposition du chef d’établissement et en augmenter le nombre ; plus généralement, prendre en compte dans les affectations l’adaptation des profils professionnels aux besoins des élèves et au projet d’établissement ;oursuivre la mise en place d’un nouveau modèle de répartition pour le second degré fondé sur la prise en compte des besoins des élèves, notamment des acquis scolaires et des conditions socioéconomiques.

Ici, à tâtons, la Cour des comptes propose de renforcer les pouvoirs du chef d’établissement grâce à l’annualisation du temps de travail des enseignants (pour organiser les semaines de cours) et en lui proposant de recruter directement « des postes à profil » : l’idée est un peu floue et cela demanderait de passer encore par le rectorat mais on comprend que la Cour des comptes veut pallier le manque de pouvoir des chefs d’établissements.

En ligne de mire ? « La position toujours ambigüe des fonctions de direction par rapport aux enseignants, qu’il s’agisse des postes de directeurs d’école ou de chefs d’établissement ». Position ambigüe qui se caractérise surtout par l’absence de pouvoirs hiérarchiques du chef d’établissement sur son équipe pédagogique, qui ne peut pas choisir son équipe et ne peut ni évaluer, ni sanctionner, ni valoriser le travail de ses enseignants. Pour faire court « les directeurs d’école et les chefs d’établissement ne disposent pas de moyens solides pour animer une équipe alors qu’ils sont les seuls en situation de le faire ». Enfin, « cette question va de pair avec celle de l’autonomie des établissements, qui n’a jamais été abordée dans toutes ses dimensions », tâtonne la Cour.

Les conclusions de la Cour des comptes sont plus dures que ses propres propositions mais le sujet est hautement tabou puisque les syndicats enseignants sont absolument contre un accroissement des pouvoirs du chef d’établissement qu’ils apparentent à du « flicage ». C’est pourtant la norme partout ailleurs et cela, même la Cour des comptes le rappelle dans son rapport : « Plusieurs pays (Belgique, Pays-Bas, Royaume-Uni) ont mis en place une gestion plus décentralisée des enseignants pour permettre aux établissements de recruter en fonction de leurs besoins spécifiques. » Et en Allemagne, la plupart des Länder se sont lancés dans le recrutement de jeunes professeurs sous contrat direct avec les communes (voire directement avec les établissements dans le cadre d’expérimentations).

En France, comment pourrait-on faire ? Dans un premier temps, il faudrait aligner les pouvoirs des chefs d’établissement du public sur ceux de l’enseignement privé afin qu’ils deviennent de vrais managers. Ensuite, il faut faire sauter le vrai verrou qui empêche une gestion logique du système d'éducation : le recrutement par concours des enseignants. Il n’existe pas au Royaume-Uni et  est en train de disparaitre en Allemagne, et cela permet d’aligner le recrutement des enseignants sur les règles du privé. Ainsi, tous les nouveaux enseignants devront être recrutés sous un contrat (CDD ou CDI) de droit privé, signé entre l’établissement scolaire et l’intéressé. Bien sûr, les cursus universitaires et les formations devront être aménagés pour ne plus viser l’obtention du concours mais le suivi d’une salle de classe, la transmission et la pédagogie. Une fois le diplôme validé, les futurs enseignants devront postuler eux-mêmes auprès des établissements et passer par des entretiens d’embauche avec les directeurs d’établissement. La rémunération de ces nouveaux entrants se fera à partir d’une grille de référence aménagée en fonction du diplôme, des performances, des responsabilités prises dans l’établissement (soutien, tâches administratives, bivalence, remplacement).

5/ Mieux suivre et évaluer les enseignants  

Sur l’évaluation :

  • Dans le premier degré, associer les directeurs d’école à l’évaluation des enseignants par l’Inspection ;
  • Renforcer le développement du travail collectif, en donnant un rôle central à l’équipe pédagogique, en organisant en son sein de manière systématique les fonctions de coordination et d’appui et en développant l’évaluation collective.

Sur le suivi des carrières et les rémunérations :

  • Poursuivre la mise en place de mesures réellement incitatives, notamment en matière indemnitaire et de carrière, afin de compenser les différences d'attractivité entre les postes ;
  • Lier la mise en œuvre de l’ensemble des mesures indemnitaires et de carrière aux économies procurées par la rationalisation de l'offre de formation et par une meilleure gestion des effectifs enseignants.

Encore une fois, sur le point de l’évaluation des enseignants et d’un meilleur suivi des carrières, la Cour des comptes dresse un bilan plus dur que ses propositions : « L’évaluation, largement déterminée par l’ancienneté, n’intègre aucun paramètre tenant aux résultats des élèves et n’a que peu d’effet sur la qualité des pratiques », il « demeure atypique au plan international. Contrairement à ce qui se pratique dans de nombreux pays, il reste un dispositif administratif qui n’incorpore aucun paramètre tenant aux résultats des élèves, et n’associe pas les membres de la communauté éducative (parents d’élèves, élèves eux-mêmes) ».

Pour pallier cela, la Fondation iFRAP propose d’aller plus loin  que les propositions de la Cour en évaluant la performance des enseignants par les directeurs et en liant leurs rémunérations à ces résultats. Pour cela, il faudrait donner la compétence d’évaluation des équipes enseignantes aux directeurs d’établissement. La Cour des comptes souligne d’ailleurs que dans l’OCDE, les évaluations des enseignants sont conduites à 67% par les directeurs. Les inspecteurs auraient alors un rôle de médiation en cas de conflit entre un enseignant et son chef d’établissement. L’évaluation pourrait s’appuyer sur plusieurs critères, aujourd’hui non pris en compte :

  • l’assiduité des enseignants (absentéisme, remplacement de collègues, tâches administratives, rencontre avec les parents, heures de soutien, etc.) ;
  • l’engagement dans le projet éducatif et pédagogique de l’établissement ;
  • l’organisation d’activités extrascolaires ;
  • les résultats des élèves dans l’établissement ;
  • l’organisation d’évaluations nationales dans chaque matière en début et en fin d’année scolaire afin d’observer la progression de chaque élève au cours de l’année scolaire.

Cela doit permettre de mettre fin à un système de rémunération qui prend  essentiellement l’ancienneté en compte, et non pas la performance réelle des enseignants. Il faudrait alors mettre en place un salaire de base annuel commun à tous les enseignants avec des primes individuelles modulables qui devront permettre de mieux rémunérer les bons enseignants. Le montant total des primes représenterait 0 à 30% du salaire annuel et elles seraient versées par le chef d’établissement après évaluation. Celui-ci disposerait, pour cela, d’une enveloppe globale inextensible permettant de limiter les évaluations complaisantes.

Enfin, la Cour des comptes veut mettre en place un système de mesure et d’analyse assurant une connaissance précise et fiable des besoins des élèves, et en particulier de leurs acquis et compétences. Dès la rentrée 2017, le nouveau ministre de l’Education a annoncé la reprise des évaluations de niveaux pour les élèves (en CP et en 6ème) afin de permettre un suivi des acquis et de la performance des élèves. Une évidence, alors que ces évaluations avaient été supprimées par la majorité précédente et que la performance des élèves français baisse de plus en plus dans les comparatifs internationaux.

Evaluation, rythme scolaire, réforme du collège et des programmes, pour la rentrée 2017, le gouvernement a surtout corrigé les mesures prises par la précédente majorité. Avec ce rapport, la Cour des comptes presse le gouvernement de réfléchir à une profonde restructuration du système éducatif.  

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