État et collectivités

Réduire le nombre de collectivités en passant à une logique de réseaux

22 mai 2014 • Samuel-Frédéric Servière

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La réforme de l'action publique locale, la réduction progressive du nombre de communes à 5.000 en procédant à des fusions horizontales (communes entre elles) ou verticales (communes intercommunalités) de façon à disposer de collectivités à poids critique (minimum de 3.500 habitants), doit s'accompagner d'une réflexion sur la délivrance des services publics de proximité. L'éloignement, par recentralisation des centres de décision et des équipes administratives (back office) ne doit pas se réaliser au détriment de la qualité de l'accueil ou d'une déshumanisation de la relation de guichet dont les publics défavorisés ou fragiles (mineurs, personnes âgées) seraient les premières victimes. C'est pourquoi toute réforme d'envergure des filets administratifs territoriaux, qu'ils soient décentralisés ou déconcentrés, suppose de s'interroger sur une exploitation renouvelée des autres réseaux existants (pas nécessairement administratifs, ceux de La Poste par exemple avec 17 000 points de contact…), et de la densité de leurs points de contact. La Fondation iFRAP propose une approche double :

  • Réfléchir à une réutilisation des points de contacts physiques existants (front office) sous la forme de conventions de DSP (délégations de services publics) permettant à des acteurs bien connus, tout particulièrement en milieu rural, de constituer une première ligne de contact. On pensera particulièrement à des réseaux bien implantés et denses comme ceux de la Poste (10.000 bureaux de postes, et toujours 17.000 points de contact physiques dans toute la France), qui disposent déjà d'une forte infrastructure numérique avec un haut niveau de confidentialité [1] (notamment en raison de leurs activités bancaires). Mais aussi pour d'autres tâches spécifiques, au réseau des buralistes (26.897 points de contact), dont précisément 46% dans les collectivités de moins de 3.500 habitants [2].
  • Développer des services nouveaux de type « dernier kilomètre », permettant d'offrir de véritables services administratifs à la personne notamment en milieu rural et pour les personnes âgées et isolées, et évitant pour ces dernières tout déplacement jusqu'aux points de contact.

La réforme territoriale envisagée va devoir repenser ses réseaux existants :

Réaliser 11 milliards d'économies sur le bloc local, tel est l'engagement du gouvernement dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017. Cependant, pour que ces économies soient réalisées et durables, il sera nécessaire qu'elles s'appuient essentiellement sur une baisse des coûts fixes (personnel et dépenses de fonctionnement) des collectivités en question et ce, dans une proportion initialement supérieure à celle annoncée dans la mesure où il faudra bien « gager » le dispositif du bonus/malus permettant d'inciter à respecter les objectifs de dépenses et à pratiquer les fusions escomptées sur la base du volontariat. Cette politique implique donc nécessairement de réfléchir à la nécessité de réduire l'amplitude des réseaux administratifs sur notre territoire sans pour autant dégrader la relation à l'usager, ouvrant même par les marges de manœuvre ainsi retrouvées de nouveaux services, plus personnalisés en fonction des différents publics visés.

Il est ainsi important de se préparer à une baisse importante :

  • Du réseau des communes, avec deux dynamiques à l'œuvre :
    • Incitations budgétaires (sous la forme de dotations majorées ou de restitution de frais d'assiette des taxes locales/contre rabot uniforme des dotations exprimées sous la forme de cibles d'économies globales par grandes masses et par strate [3]). Ce dispositif gagerait la mise en place volontaire de processus de fusion pour les petites et très petites communes, de façon à dégager des ensembles compris entre 1.000 et 2.000 habitants. Mais la seule fusion de communes ne sera pas suffisante en soi (en effet le dégagement de blocs communaux minimaux de 1.000 habitants, ne réduirait l'effectif de communes concernées que de 65%, produisant 9.484 nouvelles communes, pour des effectifs communaux de 2.500 habitants, 7.217 nouvelles communes (-78%) pour une population communale de 5.000, 5.038 communes, soit -85%) pour un total de 6.994 entités), il importe donc de réfléchir à l'échelon intercommunal surtout en zones de montagne [4] et zones géographiques particulières où les petites communes sont distantes et très émiettées. Ce qui pourrait permettre de constituer, soit un deuxième volet d'intégration (623 EPCI environ seraient concernés), voire pour ces régions spécifiques constituer la seule et même étape par fusion directe des communes avec l'intercommunalité surplombante. Spécifiquement pour ces zones enclavées, la mise en place de la dématérialisation des procédures et de réseaux d'appui préexistants et itinérants (ce qui qualifie une nouvelle fois le réseau des postiers) pourrait permettre de réussir à intégrer même les zones les plus reculées.
    • Mise en place du bonus/malus stricto sensu : il pourrait s'agir d'une modulation de la dotation de fonctionnement accordée aux communes (au sein même des blocs intercommunaux) ayant déjà atteint à une date butoir une taille critique. Pourraient être concernées les communes d'ores-et-déjà situées au-dessus du seuil des 5.000 habitants (elles sont 1.956). Leur serait alors imposée par voie contractuelle, la définition de seuils de dépenses par fonction et par strate, le bénéfice des boni pouvant intervenir à deux niveaux : au plan communal pour les compétences exercées directement par les communes (non déléguées ou conservées malgré délégation (en cas de délégation partielle de compétences)) ; au plan intercommunal pour les fractions de compétences partiellement partagées avec l'intercommunalité (au prorata) et pour les compétences exercées en propre par la communauté. Pour les intercommunalités constituées d'entités très disparates, seule l'intercommunalité elle-même et les communes atteignant la taille critique seraient concernées par le second dispositif de bonus/malus détaillé par fonction. Un objectif spécifique de fusion pourrait par ailleurs être joint : atteindre 10.000 habitants pour les communes de 5.000 jusqu'à 10.000. L'effort produit serait alors une baisse de 31% des communes concernées.
Communes Intercommunalités Dispositifs petites communes Dispositif bonus/malus grandes communes
Communes Fusionner en 1 (si territoire enclavé)ou 2 étapes au niveau intercommunal (entre communes puis avec l'intercommunalité [5]) Bonification des dotations ou restitution des frais d'assiette selon des objectifs globaux et fongibles Si atteinte de taille critique, le nouvel ensemble se voit assujetti à un dispositif aménagé (zones de montagne, ect.)
Communes > 5.000 hab. et Concernées avec des objectifs spécifiques pour les dépenses exercées par les intercommunalités à raison de leurs compétences propres et partagées Déclenché si les petites communes appartiennent à des intercommunalités partagées avec des communes > 5.000 La contractualisation devient spécifique par objectifs nationaux avec répartitions par fonctions applicables par dérogation contractuelle aux art L. 2312-3 ; L. 5211-36 et R.5211-14 du CGCT (applicables normalement aux budgets des communes et intercommunalités > 10.000 hab. - aménagement de l'instruction M14).
Communes > 10.000 hab. Concernées avec des objectifs spécifiques pour les dépenses exercées par les intercommunalités Idem La contractualisation sur les indicateurs est de plein droit

En définitive le réseau communal et intercommunal devrait rapidement converger vers 5.000 communes nouvelles (avec intégration intercommunale pour les plus petites) et fusions horizontales pour les plus grandes.

  • Réduire les réseaux territoriaux déconcentrés. A cet égard, il importe en premier lieu de contracter
    • le réseau préfectoral incluant préfectures et sous-préfectures. La suppression du département et les fusions interrégionales (aboutissant à la mise en place de 12 régions), devrait conduire à des ajustements de forte ampleur [6]. Le potentiel est très important puisqu'il serait sans doute possible de passer par vagues successives à la suppression de 120 sous-préfectures, puis dans un second temps à la suppression totale de l'ensemble (pour ne laisser subsister que des préfectures de région, soit la suppression de 230 sous-préfectures et de 88 préfectures). On peut évaluer à 25.615 agents (ETP) travaillant en préfectures et sous-préfectures, dont environ 19.900 agents au niveau préfectoral (hors DOM) et 4.808 agents sous-préfectoraux (hors DOM). La suppression envisagée des départements ainsi que des régions selon leur format actuel, devrait permettre de renforcer considérablement le back office des préfectures de région, tandis que les permanences seraient assurées au niveau local suivant les choix retenus de déléguer aux bureaux de postes et aux buralistes par exemple, les missions de transmission et de réception des demandes documentaires (cartes grises, permis de conduire, certificats d'immatriculation, titres de séjours (hors dossiers non complets) etc.) qui ne peuvent aujourd'hui faire l'objet d'un envoi « postal ». Pour cela la convention de partenariat devrait inclure une prestation de serment [7]. Viendraient s'y greffer les titres et autorisations délivrés en mairie (permis de construire, titres d'identité (carte d'identité et passeports, etc.). On peut estimer que pas moins de 40% des effectifs sous-préfectoraux pourraient être à terme supprimés, ainsi que 10% des effectifs préfectoraux (correspondant à des missions de guichet ou de middle office), soit pas moins de 4.000 agents environ [8].
    • Une autre rétractation importante de réseau pourrait avoir lieu, celui du réseau de la DGFiP et plus particulièrement, s'agissant de la rationalisation de son réseau de trésoreries et des services dispensés aux collectivités territoriales. La dématérialisation aidant, en même temps que la baisse des prestations de conseil individuelles, puisque le bloc communal devrait acquérir une cohérence et une taille critique nouvelle, lui permettant d'assumer pleinement ses propres obligatoires comptables, devraient aboutir là encore à une chute importante des implantations comme des effectifs [9]. Rationalisation des services des SIP/SIE permettant de dégager 200 structures autonomes spécialisées (soit -995 structures). Sur les trésoreries mixtes, leur spécialisation en trésoreries de gestion et d'appui au bloc local pourrait permettre de réduire leur nombre à environ 400. Soit une division par 4,3. Quant aux trésoreries spécialisées existantes, leur effectif pourrait être réduit au moins par 2 soit 476 entités. Enfin, les services de publicité foncière pourraient quant à eux se voir réduits à 12 (1 par région) au lieu de 354 aujourd'hui.
    • Enfin les différents réseaux déconcentrés sous la forme de directions départementales interministérielles, DDI, devront nécessairement se trouver redimensionnés à l'échelon régional, sous la forme de directions régionales interministérielles.

Quels points de contact de proximité ?

En rétractant les réseaux administratifs actuellement déployés de façon autonome et en silo, le choix de points physiques de proximité bien identifiés par les citoyens devraient permettre de donner une nouvelle image à l'administration de demain. Pour cela plusieurs types de conventions pourraient être passés :

  • Utiliser le réseau informatique bien développé du réseau postal : en particulier pour les questions de virements financiers (paiement de créances fiscales ou télédéclarations pour les personnes ne disposant pas d'internet, délivrance d'actes fonciers dématérialisés (ce qui constituerait un aboutissement du dispositif télé@cte actuellement en service par l'intermédiaire des notaires).
  • Utilisation alternative/concurrente du réseau des buralistes, notamment pour les dispositifs supposant le paiement de droits ou de timbres fiscaux.

Chaque administré, notamment en milieu rural, disposerait donc de la faculté de choisir entre un service totalement dématérialisé via internet (constitution par exemple d'un GIE ou d'un GIP pour développer les interfaces sécurisées nécessaires), avec retrait physique dans le point de contact de son choix, ou l'option de délivrance à domicile (notamment par le réseau de postiers assermentés), ce qui rentre en cohérence avec la mise en place d'un service mobile adapté aux zones rurales, aux zones d'accès difficile et au vieillissement progressif de la population.

  • Utiliser les mêmes points de contact pour des formalités municipales hors formalités relatives à l'état civil (insusceptible de délégation).
  • Développement d'applications afin de faciliter en temps réel le suivi des demandes et permettre des modifications en temps réel (très utile notamment en dehors des horaires habituels d'ouverture).
  • Présence physique en front office maintenue et délivrée par un prestataire qui a déjà assumé des fonctions d'externalisation fiscale (buralistes sur les droits, timbres et amendes) ou de service public (La Poste).
  • On évite, sauf pour les services sociaux (CIPS caisses intercommunales de protection sociale), de passer par la case « maison des services publics » de plein exercice puisque celle-ci est en réalité déclinée dans les réseaux postaux et buralistes existants.

[1] Voir en particulier Numericuss

[2] Afin d'avoir une perspective plus globale du réseau des buralistes, consulter Buraliste

[3] Ce qui permettrait aux petites communes concernées de disposer de plus de « fongibilité » dans les objectifs que pour les grosses communes concernées par le dispositif du bonus/malus totalement contractualisé.

[4] En effet, dans une récente étude en date de 2012, l'AdCF (Association des communautés de France), a pu montrer que suite à l'application de la loi du 16 décembre 2010 (depuis abrogée par l'actuelle majorité), la constitution de blocs minimaux de 5.000 habitants pour les EPCI à fiscalité propre s'est propagé à l'écrasante majorité des EPCI. Les EPCI qui pour cause de situations géographiques particulières ou situés en zone de montagne, n'atteignaient pas ce seuil, étaient respectivement de 373 hors zone de montagne (soit 15,8% des CC), tandis que celles situées en zone de montagne représentaient 250 EPCI, soit 10,6% sur 2.360 CC environ (par rapport à 2681 intercommunalités au total hors syndicats intercommunaux). On se reportera spécifiquement à AdCF, mais aussi à l'étude de fonds. Enfin pour le bilan 2012 de l'intercommunalité, voir ici. Aujourd'hui les communes isolées sont marginales, de l'ordre de 66 pour la France entière, après 614 en 2013 dont 301 de moins de 500 habitants. Il y a donc une vraie légitimité à passer rapidement pour les petites communes par l'intégration complète intercommunale.

[5] Ce qui suppose que la clause de compétence générale soit bien inactivée au niveau de la nouvelle entité intercommunale (qui ne devra donc pas totalement devenir une super-commune de plein exercice, sinon elle la retrouverait de droit (principe d'égalité des collectivités territoriales de même niveau). Cela impliquerait donc que les compétences non explicitement prévues par les textes, soient gelées en silo (pas de latéralisation de l'exercice de la clause au nouveau bloc sinon en repartirait sur une logique du mieux disant particulièrement dispendieuse). Pour les petites communes, l'objectif du législateur devra explicitement le préciser.

[6] Voir pour des données brutes datant de 2008 qui délivrent les effectifs préfectoraux mais non sous-préfectoraux.

[7] Prestation qui a déjà eu des précédents historiques pour La Poste, notamment lorsqu'elle était également chargée de l'animation du réseau télégraphique.

[8] Consulter notre note, Sous préfectures : au moins 64 à supprimer

[9] Consulter notre note, Réforme territoriale, pour une révision du réseau DGFiP

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