État et collectivités

Office national des forêts : la situation est grave

09 octobre 2014 • Samuel-Frédéric Servière

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L'office national des forêts est un EPIC à statut particulier dont la création date de 1965. L'ONF a récemment été éclairé par les feux de l'actualité à l'occasion d'une part, de ses difficultés avec les collectivités territoriales suite à la perspective d'une augmentation des taxes à l'hectare auxquelles elles sont assujetties de 2 à 14 euros et d'autre part, par un rapport de la Cour des comptes désormais accessible au public sur la gestion de l'Office entre 2009 et 2012 dont le résultat est sans concession [1] :

  • l'ensemble des activités menées par l'ONF sont hors subventions en déficit de 70 millions d'euros : -20,2 millions pour l'activité de gestion domaniale, -20,8 millions d'euros pour l'activité de gestion des forêts communales, -10 millions d'euros sur les missions d'intérêt général, -19 millions d'euros sur les activités de prestation de service (concurrentielles).
  • Par ailleurs, l'endettement explose : entre 2009 et 2012 l'endettement a quasi-doublé en passant de 287,2 millions d'euros à 435,1 millions d'euros. La structure de cette dette s'est également déformée avec une montée en puissance des emprunts 230 millions d'euros en 2012 contre 90 millions en 2009 et significativement des emprunts à court terme pour régler une trésorerie perpétuellement déficitaire, oscillant entre 97,4 millions d'euros à 55,09 millions d'euros sur la période.
  • Enfin la maîtrise de la masse salariale n'est pas assurée : les effectifs ont baissés de 475 ETP (-4,8%) tandis que la masse salariale elle continuait de s'accroître de 2,16%.
  • Au point que l'Etat a décidé de raccourcir le COP 2012-2016 entre l'Etat et l'organisme d'un an en 2015 [2] .
Dans ces conditions, la Fondation iFRAP propose :
  • De mettre fin au « monopole » de l'ONF dans la gestion des forêts communales : les collectivités doivent pouvoir recourir à des prestataires privés extérieurs si elles le désirent ;
  • De filialiser à minima l'ONF afin de dissocier les prestations « hors marché » et d'intérêt général de l'opérateur de celles relevant du droit de la concurrence pour lesquelles il pourrait lui-même soumissionner ;
  • De lui permettre de mettre en concession la gestion de son propre domaine, hors prérogatives de police spéciale et de contrôle ;
  • De remembrer ce même domaine et d'inciter les collectivités territoriales elles-mêmes à rationaliser le leur ;
  • De réduire drastiquement sa masse salariale tout en rabattant sa gestion des ressources humaines sur un statut de droit commun d'EPIC (pour sa structure faîtière) avec des contractuels de droit privé en mettant en extinction son statut dérogatoire.

L'ONF, une situation économique dégradée, bien analysée depuis fort longtemps :

L'ONF a depuis longtemps une situation économique difficile sur une filière pourtant stratégique pour l'économie française. En 2010, il était relevé que le déficit extérieur de la filière bois était le second déficit commercial de la France derrière celui lié aux produits énergétiques (pétrole, gaz, etc.), avec un niveau de 7 milliards d'euros. Par ailleurs, suite aux difficultés de l'opérateur notamment en matière de gestion de sa masse salariale et de son modèle économique (notamment quant à de possibles situations de subventions illicites (aides prohibées au sens communautaire) au regard de ses activités concurrentielles [3]), plusieurs rapports d'inspection avaient été produits dès fin 2010 et en 2011 : une note blanche de la Direction générale du Trésor [4], ainsi qu'un rapport de mission de l'IGF [5], et le rapport du président du conseil d'administration de l'Office alors M. Hervé Gaymard [6], au président de la République en septembre 2010.

Un réseau important et dispersé :une masse salariale largement « hors contrôle » :

Les caractéristiques des forêts domaniales et communales françaises sont un très fort émiettement. En conséquence, la structure de l'ONF qui à partir de 1965 a pris en charge la valorisation des forêts publiques domaniales comme communales (monopole de l'article L111-1 du Code forestier) a reproduit une structure très réticulée. (voir encadré)

Les caractéristiques de la propriété forestière française

La forêt en France représente un actif très morcelé dans lequel les propriétaires publics (Etat, collectivités) n'occupent que 26% des surfaces, à parts égales soit 2,7 millions d'hectares chacun. Les collectivités « forestières » sont très nombreuses. On en compte 11.000 pour une surface moyenne de 230 ha. Les forêts privées sont quant à elles détenues par des propriétaires privés particulièrement nombreux 3,5 millions dont 3 millions possèdent moins de 4 ha soit 20% des surfaces.

L'ONF en chiffres

Création en 1965 d'un EPIC à statut particulier. En 2012 l'ONF dispose de 9.279 ETPT, dont 2/3 sont répartis entre 52 centres techniques, 336 unités territoriales [7]. Il dispose de près de 5.800 bâtiments (maisons forestières, bâtiments techniques, administratifs), implantés sur 3.700 sites sur le territoire de 2.200 communes. Le taux d'occupation de ses locaux est de 17,08 m²/agent. Le besoin de fonds de roulement de l'organisme était de 75,8 millions d'euros en 2012, tandis que ses emprunts représentent 53,87% de ses dettes, des dettes en augmentation de 51,4% entre 2009 et 2012 atteignant 435 millions d'euros, quand les dépenses de personnel représentent 471 millions d'euros la même année, représentant la moitié des charges d'exploitation. Le résultat non corrigé des dotations financières exceptionnelles serait négatif de -70 millions d'euros, mais corrigé de ces mêmes transfert de l'Etat par définition non récurrent, il est encore négatif à -930,6 K€.

  • Face à cet émiettement, la première analyse aurait dû conduire à procéder à des « échanges » de biens afin de regrouper les sites, puisque les propriétés domaniales comme communales sont « incessibles ». Cette approche aurait permis de re-concentrer le réseau sur des unités techniques plus vastes, avec une meilleure concentration des personnels et donc des coûts de production plus faibles, ce qui aurait permis de mieux rationaliser les activités relevant de gestion des forêts publiques en forêt domaniale et en « régime forestier » (collectivités territoriales). Cependant, cette voie n'a été que partiellement retenue par les pouvoirs publics, avec un COP 2012-2016 prévoyant le passage de 336 à 310 unités territoriales (sans remembrement important visible). Une rationalisation accrue pourrait provenir de la mise en place d'une « gestion intercommunale » des forêts des collectivités, plutôt qu'au recours à des SIGF (syndicats intercommunaux de gestion forestière) dans la mesure où au contraire la réduction de l'ensemble des syndicats intercommunaux est prévue dans le cadre de la prochaine loi NOTR (nouvelle organisation territoriale de la république).
  • L'émiettement a également eu un impact significatif s'agissant des personnels et plus particulièrement des personnels de terrain. Le rapport Gaymard expose explicitement en 2010 : « les suppression d'emplois ont été de -13% depuis 2002 […]. Pour limiter l'impact d'une trop grande réduction du réseau de terrain auquel les maires sont très attachés, la direction générale a fait porter la diminution d'effectifs sur les superstructures : suppression de deux échelons hiérarchiques […] il a par ailleurs été mis en place des structures « métiers »… Pour éviter d'inutiles traumatismes, la direction générale a procédé à une baisse progressive des effectifs de terrain […] cette approche a manifestement atteint ses limites. »

L'émiettement de la structure forestière publique française a donc conduit à générer mécaniquement des « surcoûts » salariaux liés à des effectifs pléthoriques. Des effectifs dont il a été choisi de réduire l'importance depuis 2002, sans pour autant que ces ajustements suivent la hausse de la montée en puissance du CAS pensions (cotisations employeurs retraites) : 33% en 2006, 67% en 2011 et 71% en 2013. Le statut dérogatoire d'EPIC a en effet permis lors de la création de l'ONF de transférer à l'opérateur des fonctionnaires sans « détachement » de leur administration d'origine. Il en ressort une très forte emprise des agents sous statut au sein de l'opérateur puisque sur 9.279 ETPT en 2012, 5.578 sont des fonctionnaires sous statut, 2.993 des ouvriers forestiers et 569 des contractuels.

Or le choix d'ajustement de la masse salariale pour intégrer cette hausse de cotisation au CAS pension n'a été réalisé que très partiellement.

Le rapport Gaymard encore une fois a privilégié l'option d'un principe d'équité concurrentielle comme pour La Poste, se traduisant par des cotisations employeurs à l'identique des opérateurs privés (prélèvement libératoire) moyennant une soulte de l'Etat lui-même afin de « porter » ces fonctionnaires. « le doublement, s'il n'était plus compensé, du taux de la part patronale des cotisations retraites des fonctionnaires, entraînerait un surcoût unitaire de chaque emploi de +20%. Mécaniquement, à ressources inchangées (…) la menace est très sérieuse de devoir baisser brutalement à due concurrence de -20% les effectifs consacrés à ces tâches et ce, dès première année. Il s'agirait là d'une mise en cause brutale de l'organisation laborieusement acquise. »

Le dernier rapport de la Cour des comptes permet d'effectuer d'utiles rapprochements sur les efforts réalisés en matière d'effectifs de l'ONF entre 2009 et 2012.

2009 2012 Evolution
ETPT 9.754 9.279 -4,9%
Masse salariale 461.400.000 471.000.000 2,1%
Masse salariale hors CAS 371.700.000 373.000.000 0,3%
Masse salariale/ETPT 47.304 50.760 7,3%
Masse salariale hors CAS/ETPT 38.107 40.198 5,5%
Evolution CAS pensions 89.700.000 98.000.000 9,3%
Source : Cour des comptes, 2014.

Alors que les effectifs de l'opérateur entre 2009 et 2012 ont été réduits de 475 ETPT, la hausse mécanique du CAS pension couplé aux hausses salariales successives (+5,5% hors CAS [8]) de la masse salariale contre une réduction de 4,9% des effectifs, aurait dû conduire, afin de stabiliser les dépenses de personnel de l'opérateur à procéder à une baisse des effectifs de 689 ETP supplémentaires, soit une baisse totale par rapport à 2009 de 12%, dont -1,9% pour compenser la hausse du CAS et -4% pour compensation des hausses de rémunération. Il aurait pour cela fallu une gestion prévisionnelle fine des effectifs, or, comme le relève la Cour dans son dernier rapport, « l'établissement n'a toujours pas mis en place de système informatique de gestion des ressources humaines. » Les départs anticipés à la retraite se faisant au prix fort, puisque la Cour les évalue à 115.000 euros/agent (depuis lors le régime a été rendu moins généreux).

Des indicateurs toujours dans le rouge :

La Cour l'affirme, en 2012 les quatre activités de l'ONF (Gestion de la forêt publique, dont forêt domaniale et communale ; missions d'intérêt général ; activités concurrentielles) hors subventions sont déficitaires, par ailleurs, « sauf pour les missions d'intérêt général, dont les règles de financement viennent d'être modifiées, les déficits s'aggravent ». Cette situation montre la lente dégradation des comptes de l'organisme survenue depuis le rapport de la mission IGF de 2011. Celle-ci en effet avait modélisé si aucune réforme ni du financement de ses activités, ni de son organisation interne, n'était intervenue, un déficit en 2013 de 100 millions d'euros. Or ce résultat est malheureusement proche si l'on excepte les subventions exceptionnelles accordées puisque toutes les activités se sont révélées déficitaires [9] pour 70 millions d'euros en 2012. En réalité pour 2012, le salut est venu de l'Etat par l'intermédiaire d'un remboursement de TVA de 47 millions d'euros sur le versement compensateur, ainsi que d'une subvention d'équilibre exceptionnelle de 45 millions d'euros. Autant d'éléments qui ne devraient pas se voir pérennisés à l'avenir, mais qui ont permis in extremis de liquider la paie des agents : « Sans les interventions de l'Etat en fin d'exercice 2012, l'ONF n'aurait pas été en mesure de payer ses agents. » Il faut noter qu'afin de répondre à son manque de trésorerie, l'Office a souscrit à court terme jusqu'à 400 millions d'euros pour continuer à fonctionner.

  • S'agissant de l'exploitation de la forêt domaniale, sa gestion est excédentaire sur la période 2009 à 2012, mais cet excédent baisse passant de 59 millions d'euros en 2007 à 24,5 millions d'euros en 2012. Cependant en comptabilité analytique le résultat de l'activité forêt domaniale aurait toutefois été déficitaire en 2012 sans affectation d'une subvention d'équilibre de 44,86 millions d'euros. Il faut dire que la comptabilité analytique introduite dans l'office en 1993 n'est véritablement exploitable (avec lacunes) que depuis sa réforme de 2012. L'augmentation des charges (30% contre l'augmentation des produits 16%) explique un effet ciseaux qui n'est pas pleinement justifié par l'ONF (l'accueil du public et les charges cynégétiques ne représentant qu'un surcoût de 470.000 euros, alors que les coûts de la forêt domaniale est de 86 euros/ha contre 60,8 euros/ha pour la gestion des forêts communales).
  • S'agissant de l'exploitation des forêts communales, le principe théorique est que « le bois paie la forêt ». Mais le dispositif existant (rémunération de 12% sur les ventes de bois « frais de garderie », versement compensateur (85% de l'équilibre du dispositif préalablement à 2012, 78,6% en 2012)) n'a pu être pérennisé que moyennant la mise en place d'une contribution de 2 euros/ha payés par les communes suivant les recommandations communes des différentes missions et rapports de 2010-2011. Cependant, ce modèle n'a pas empêché un déficit en gestion passant entre 2009 et 2012 de 3,5 millions d'euros à 20,8 millions d'euros. Ce déséquilibre persistant pose en définitive la question du mode de financement de cette activité.

Précisons que selon l'Office, les charges particulières liées aux contraintes environnementales (47% des forêts des collectivités ont été classées à enjeu environnemental élevé, contre 3/4 des surfaces boisées des forêts domaniales sous statut de protection environnementale, apportent un coût d'exploitation implicite de près de 20 millions d'euros.

  • S'agissant des missions d'intérêt général (MIG), celles-ci sont cofinancées par l'Etat et l'Europe mais également par l'office lui-même. Il était prévu que l'ONF monterait dans les cofinancements jusqu'à hauteur de 54% du coût des missions. L'ONF portant lui-même la part non subventionnée sur fonds européen des projets complexes, il doit rémunérer des charges de rémunération de fonctionnaires additionnelles. Résultat, le déficit des MIG a doublé entre 2007 et 2011, passant de 12 millions d'euros à 24 millions d'euros. Il résulte également pour partie de ses difficultés à évaluer ses prestations à coût complet et à facturer ses propres prestations notamment à l'Union européenne ou aux collectivités. En 2012, le déficit s'est réduit à 10 millions d'euros suite au retrait de l'ONF des cofinancements avec l'Etat. L'Etat s'est donc servi de l'Office jusqu'en 2012 pour ponctionner sa trésorerie pourtant déficitaire afin de financer les missions d'intérêt général, un dispositif auquel il a été mis désormais fin. Cependant à cause des lacunes de l'ONF en matière de comptabilité analytique, celui-ci ne parvient pas encore à bien isoler les AIG (action d'intérêt général) qu'il cofinance, des MIG qui doivent être financées à coût complet par les donneurs d'ordre (Etat et collectivités).
  • S'agissant des prestations de services entrant dans le champ concurrentiel, là encore des déficits persistent : 19 millions d'euros en 2012. Un déficit concurrentiel chronique puisque en 2001 les déficits cumulés de l'office sur cette activité représentent 106 millions d'euros. La tendance a alors été forte pour l'ONF de surcompenser le financement de ces activités par les financements reçus au titre de ses activités non économiques, MIG, produit de la forêt domaniale, etc.. Une approche qui devrait être irrégulière et constitutive d'une aide d'Etat au sens communautaire, puisqu'assimilant alors l'activité de l'Office à des opérations vendues à perte. Une clarification comptable explicite s'impose.

Des échecs répétés qui commandent une réforme systémique :

De par l'initie importante de la structure, l'ONF s'est heurté à de nombreux échecs de réforme qui imposent de revoir de fond en comble l'organisation et la gouvernance de l'organisme.

  • Echec de la fusion avec l'IFN : Suite à un avis de l'Autorité de la concurrence mettant en avant le « pouvoir de marché » de l'organisme [10] (représentant près de 40% des ventes de bois), l'autorité a interdit la fusion programmée avec l'IFN (l'inventaire forestier national), faute de pouvoir par une comptabilité analytique performante, séparer de façon étanche ses activités concurrentielles de ses autres activités d'intérêt général. L'IFN a donc dû fusionner avec l'IGN, sans que l'on perçoive bien la synergie entre les deux opérations.
  • Echec sur la question des baux emphytéotiques : la valorisation des plus de 3.000 maisons forestières aurait dû déboucher sur une politique de cession dynamique. L'idée était que l'Etat consente un bail emphytéotique à l'opérateur pour qu'il puisse disposer de ces biens immobiliers et procéder à un programme de cessions. L'opérateur a versé 20 millions sur les 50 prévus puis bloqué devant l'impossibilité pour l'Etat de louer ces biens tout en demandant au preneur d'assumer les charges de propriétaire. Le service France Domaine dans cette opération s'est montré incapable de repérer les difficultés juridiques liées à l'opération, par ailleurs la situation dégradée de l'opérateur l'aurait rendu incapable de remettre ces biens aux normes et de payer un loyer représentant 3% de la valeur du parc. Enfin, devant la fragilité juridique de certaines ventes, les produits de cessions ont été bien inférieurs à ceux estimés par le contrat Etat-ONF 2012-2016, avec un produit de cession de 3,1 millions sur les 21,5 millions attendus. Dans ces conditions le déménagement du siège à Compiègne s'est révélé impossible, l'ONF désirant par ailleurs, contre toute attente, rester localisé au cœur de Paris à côté de ses anciens locaux [11]. La performance immobilière de bureaux étant estimée à 17,08 m²/agents ce qui est très supérieur à la norme de 12 m².
  • Un processus de « filialisation » hasardeux : l'Office s'est lancé dans une croissance tous azimuts en France et à l'international dont les profits se font encore attendre mais mobilisent par un ambitieux programme de « filialisation » 15 millions de capital social et 5,8 millions en comptes courants d'associés :
    • A l'international : création d'ONF International censé exporter l'expertise forestière française au travers de ONF Andina, ONF Brasil, ONF Sylvafrica, ONF Conosur (Chili) et ONF Cameroun.
    • Dans 12 sociétés dont 9 petites sociétés de bois de bûches, ainsi que dans un parc d'attraction dont il supporte seul les risques d'exploitation (Huttopia).

Enfin, en cotisant au fonds stratégique Bois afin d'organiser la filière bois en y injectant une participation de 20 millions d'euros.

Pourtant des solutions existent mais il faut aller plus loin :

Les différents rapports présentés en introduction proposent des réformes systémiques de l'ONF qui ont pour le moment toujours été refusées par les pouvoirs publics. Cependant, devant la grave dégradation financière de l'organisme, les marges de manœuvres se réduisent. Ces solutions sont connues :

  • Une refonte du régime forestier [12] s'agissant de la gestion par l'ONF des forêts publiques des collectivités territoriales conduisant à :
    • Mettre fin de façon « oblique » au monopole de l'Office prévu par le régime forestier (article L. 111-1 du Code forestier), par la concession à des prestataires privés de la gestion des forêts communales. Cette possibilité a été soulevée tant par la direction du Trésor que par l'IGF. Cette approche a été retenue notamment en Allemagne, en Espagne, en Norvège et au Royaume-Uni.
    • A minima un recentrage des prestations offertes dans le cadre du régime forestier, vers le renouvellement et la protection.
    • Repenser l'équilibre financier du régime forestier. La récente augmentation (inévitable) de la taxe complémentaire à l'hectare et son échec (2014), invite à réfléchir à la mise en place d'une « dotation forestière » aux collectivités territoriales. Cette dotation serait débloquée ou revalorisée (part fixe/part variable) en fonction de la mobilisation des bois des collectivités, elle remplacerait à court terme avant ouverture « progressive » à la concurrence, le versement compensateur et les frais de garderie.
    • Recentrer l'ONF sur ses missions de service public afin d'en faire un régulateur (forêts publiques Etat et collectivités) chargé en outre de missions de police spéciales, plutôt qu'un opérateur économique. Penser en termes de MIG et de gestion domaniale avec sur ce dernier point une utilisation plus poussée de la sous-traitance ou de la concession de service public.
    • Ne plus recruter sous statut mais uniquement des contractuels de droit privé en accord avec le droit commun des EPIC (recommandation Cour des comptes), hors missions de police spéciale.
    • Céder les participations de l'ONF et valoriser l'immobilier de l'opérateur en stabilisant le régime juridique des « maisons forestières » et des autres bâtiments.
    • Filialiser les opérations concurrentielles de l'ONF dans une structure commerciale de droit commun (SA).
    • Doter l'organisme d'une véritable gestion RH informatisée et d'une comptabilité analytique opérationnelle, après près de 20 ans atermoiements.
Propositions de la Fondation iFRAP

En réalité ce qui manque actuellement est une « vision » de l'ONF qui ne soit pas simplement gestionnaire. La Fondation iFRAP estime en conséquence que :

  • Le statut de l'EPIC doit évoluer en embauchant plus que sous contrat de droit privé, hors fonction de police spéciale.
  • Gel des effectifs par non-renouvellement des départs à la retraite pour les postes de fonctionnaires, permettant ainsi de mieux maîtriser le coût de la masse salariale et le financement du CAS.
  • Les effectifs de l'ONF doivent donc être significativement revus à la baisse, afin de prendre en compte l'évolution des structures (mise en attrition progressive des 5000 fonctionnaires hors prérogatives régaliennes), ce qui devrait aboutir à diviser par deux les effectifs de l'Office.
  • Procéder à une gestion patrimoniale active des emprises immobilières et forestières en externalisant ces prestations auprès de structures de conseil et de portage privées.
  • La filialisation de l'Office doit permettre de distinguer deux structures : l'EPIC en charge des missions d'intérêt général et une SA à capitaux mixtes permettant d'exploiter en concurrence son propre domaine, celui des collectivités territoriales, en concurrence avec des tiers privés par l'intermédiaire de contrats de concession.
  • Les collectivités locales doivent pouvoir choisir elles-mêmes leurs propres prestataires après appel d'offre.
  • Mettre en place une « dotation forestière » indexée sur la vente des bois des collectivités territoriales bénéficiaires.


[1] Pour consulter le rapport de la Cour, établi en vertu des dispositions nouvelles de l'article L.143-1 du Code des juridictions financières (CJF), et en vertu d'une application littérale (et libérale) de son Premier président,

[2] Les objectifs de réduction des personnels devraient suivre soit -693 ETP sur la période

[3] En particulier un avis de l'Autorité de la concurrence : avis n°09-A-33 du 29 septembre 2009, relatif aux modalités de la vente de bois par l'Office national des forêts (ONF) mentionné au rapport annuel 2009, p.302-303

[4] Note pour le ministère, Pistes de réforme de la politique forestière française, 23 décembre 2010,

[5] Synthèse du rapport de mission sur le modèle économique de l'Office National des forêts, 13 mai 2011,

[6] Voir le rapport de septembre 2010 de M. Hervé Gaymard, L'office national des forêts, outil d'une volonté,

[7] Il existe aujourd'hui 336 unités territoriales (UT) composée en moyenne de 8 agents (soit 3.200 ETP patrimoniaux théoriques), représentant un total d'équipes de 3.300 agents patrimoniaux et de 400 techniciens et ingénieurs affectés aux UT sur un total d'agents et contractuels de l'ONF de plus de 9000 agents (9.279 ETPT) dont 2/3 in fine exercent leur activité sur le terrain.

[8] Une hausse qui faisait suite à une augmentation sans précédente de la masse salariale malgré la réduction des effectifs entre 1999 et 2009. Entre ces deux dates, alors que les personnels avaient baissé de près de 2.500 agents, le coût moyen par agent sur la période avait augmenté de 44%.

[9] Voir rapport de mission p.7

[10] En particulier un avis de l'Autorité de la concurrence : avis n°09-A-33 du 29 septembre 2009, relatif aux modalités de la vente de bois par l'Office national des forêts (ONF) mentionné au rapport annuel 2009, p.302-303,

[11] Voir en ce sens concernant la stratégie immobilière de l'Office et de certains de ses bâtiments parisiens, l'avis du CIE sur le suivi et la mise en œuvre du SPSI de l'Office national des forêts, 14 mai 2014, n°2014-17, consulter,

[12] Une refonte très partielle a cependant eu lieu, qui prend en compte l'introduction de la taxe à l'hectare et une « facilitation » de la vente des maisons forestières. Mais pas au-delà… quant au statut juridique des maisons forestières afin de réaliser leur « liquidation » progressive, le processus semble s'être considérablement grippé (voir infra).

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