État et collectivités

Les "indicateurs de performance", ou comment l'Administration se fiche du Parlement

30 novembre 2004 • Alain Mathieu

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"La définition d'indicateurs pertinents et incontestables détermine le succès opérationnel de la réforme". Le secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, Dominique Bussereau, a eu raison d'insister devant le Sénat, le 29/04/04, sur l'importance du choix des "indicateurs de performance", prévus par la LOLF (loi organique sur les lois de finances) du 1/08/01 pour mesurer l'action des administrations et leur fixer des objectifs.

Pour le citoyen ordinaire, il importe en effet assez peu que la réforme budgétaire instituée par la LOLF ait prévu une présentation du budget de l'Etat en 132 programmes, plutôt qu'une répartition en 865 chapitres budgétaires, comme sous l'empire de la "constitution financière" de 1959. Ce qui l'intéresse avant tout, ce sont les services que rendent les administrations en contrepartie des impôts qui leur sont alloués, et la mesure de l'efficacité de chaque administration.

Le choix d'indicateurs de performance "pertinents et incontestables" est capital, car il influencera le comportement quotidien des 2,2 millions de fonctionnaires de l'Etat, qui savent que chaque année le Parlement jugera leur action suivant le degré de réalisation des objectifs chiffrés qui auront été assignés à chaque programme.

Le gouvernement a publié cette année la liste des programmes et de leurs responsables. Au sujet des programmes, il n'a que partiellement suivi les recommandations du Parlement.

Le choix des responsables a été relativement facile : le fonctionnaire du grade le plus élevé parmi ceux qui supervisent un programme, et donc généralement un directeur d'administration centrale ou un directeur d'établissement public. Mais l'inconvénient de ce choix est évident : 24 fonctionnaires sont responsables de plusieurs programmes. Et même quatre d'entre eux sont responsables de quatre programmes : le directeur du Trésor, le directeur général des collectivités locales, le directeur de l'enseignement scolaire et le chef de service du budget. Pourquoi avoir découpé en quatre un domaine qui n'a qu'un responsable ? Ce responsable n'aura-t-il pas tendance à utiliser les ressources d'un programme pour atteindre les objectifs d'un autre ? La dilution des responsabilités, très recherchée par les responsables administratifs, sera facilitée par ces responsabilités multiples. Seulement la moitié environ des 132 programmes ont un responsable qu'ils ne partagent avec aucun autre programme, c'est-à-dire doté d'une réelle responsabilité, non diluée.

Les indicateurs de performance devaient faire l'objet d'une présentation complète à titre expérimental avec le budget 2005. C'est du moins ce que Dominique Bussereau avait annoncé au Sénat le 29/04/04. Cela était évidemment souhaitable. Les parlementaires pouvaient ainsi prendre connaissance des indicateurs et donner leur avis en temps utile pour que le premier budget de la LOLF, le budget 2006, établi en 2005, tienne compte de leurs remarques. A défaut, les parlementaires se trouveront en 2005 devant le fait accompli, incapables d'exprimer les choix de la nation sur les tâches de l'administration qu'ils jugent les plus importantes, et laissant les administrations choisir seules leurs objectifs.

Cette présentation globale n'a pas eu lieu. L'administration a réagi comme n'importe quel contrôlé vis-à-vis d'un contrôleur. Elle s'est dérobée, préférant choisir elle-même ses indicateurs de performance, afin de limiter ses engagements sur les améliorations et économies à réaliser. Elle s'est donc contentée de publier avec le budget des "avant-projets annuels de performance" pour trois ministères seulement : Affaires Etrangères (39 indicateurs), Justice (66 indicateurs) et Finances (52). Bien que limitée à trois ministères, cette publication est instructive.

Aux Affaires Etrangères, de nombreux indicateurs concernent des objectifs sur lesquels nos diplomates n'ont pratiquement aucune influence : nombre d'articles publiés par des scientifiques français dans des revues scientifiques internationales, nombre d'entrées dans les cinémas étrangers pour des films français (indicateur facilement atteint l'année d'Amélie Poulain), pourcentage de pages d'Internet en français, audience de TV 5 et RFI, partenariats recherche/entreprises avec des étrangers, etc.

D'autres indicateurs, comme le pourcentage d'initiatives françaises dans le traitement des crises internationales, et le pourcentage de réussite de ces initiatives, cherchent à quantifier des actions dont la qualité est plus importante que la quantité, et qui en outre relèvent du ministre, ou du Président de la République, et non de son administration.

Certains indicateurs dépendent cependant de l' action de nos diplomates : délais moyens de délivrance des passeports dans les consulats, délais moyens de traitement des demandes d'asile, etc.

Quelques indicateurs concernent des données financières : coûts moyens de dossiers, d'élèves à l'étranger, etc. Un seul concerne réellement le coût de notre diplomatie : "coût moyen de nos dispositifs de représentation bilatérale et organisation internationale, comparé au coût moyen de nos partenaires". Cet indicateur mérite un commentaire. Un des problèmes majeurs de notre représentation à l'étranger est sa très grande dispersion (voir l'article sur ce sujet dans ce numéro de Société Civile) : la France a plus d'ambassadeurs et de représentants dans des organisations internationales que n'importe quel autre pays. Nous entretenons de petites ambassades inutiles dans des pays minuscules. Le coût moyen de nos ambassades sera donc relativement bas, et nous nous comparerons favorablement à des pays qui entretiennent beaucoup moins d'ambassades, mais en moyenne plus importantes. Cet indicateur garantit qu'il ne sera pas remédié à l'un des défauts majeurs de notre représentation à l'étranger. Un indicateur "pertinent et incontestable" eut été celui qu'utilisent les Britanniques pour évaluer leur diplomatie : pour eux, la productivité de leur diplomatie doit s'accroître de 2,5% par an. Autrement dit, ses effectifs doivent baisser de 2,5 % par an.

Adopter un tel indicateur obligerait notre diplomatie à se remettre en cause, et à réellement améliorer sa productivité. C'est ce qu'elle a voulu éviter. Sur les 39 indicateurs qu'elle a sélectionnés, quelques uns sont peut-être pertinents et incontestables. Le plus pertinent et incontestable est absent.

De nombreux indicateurs du ministère de la Justice sont à juste titre des indicateurs de délais moyens : en priorité évidemment les délais des jugements, mais aussi les délais d'affectation des personnels, de livraison des immeubles en construction, ou de la publication des décrets d'application des lois initiées par le ministère de la Justice.

La lenteur de la justice française est en effet une de ses tares. La France est le grand pays européen le plus condamné par la Cour européenne des Droits de l'Homme pour des délais de jugements déraisonnables. Il est donc souhaitable de suivre ces délais et de les réduire, et ceci en toute priorité. Or le ministère de la Justice annonce que son indicateur de l'ancienneté moyenne des dossiers jugés par les tribunaux d'instance et de commerce sera disponible "au plus tôt en 2008". Ce retard considérablre ne peut s'expliquer que par un refus de tout contrôle, et une désinvolture manifeste à l'égard du Parlement.

D'autres indicateurs portent sur la qualité du travail de la Justice : taux d'annulation des jugements (avec le risque que les instances d'appel se refusent à annuler un jugement défectueux, dans le but de diminuer le taux des annulations) ; taux des classements sans suite ; nombre d'évasions ou d'incidents dans les prisons ; taux de préparation des détenus à leur sortie ; etc..

Certains indicateurs du service de la protection judiciaire de la jeunesse paraissent contestables, comme le taux d'occupation des centres de placement, qui risque d'encourager la tendance de l'administration à créer du travail dans ces centres, plutôt que de placer les jeunes dans des familles. Aucune évaluation réelle des mesures judiciaires prises pour la protection de la jeunesse, comme l'évolution du QI des jeunes qu'elle a orientés, n'est proposée.

Certains indicateurs sont liés à la productivité : coûts d'une journée de détention, frais de gestion par personne, nombre de bulletins de casier judiciaire délivrés par agent. Mais un indicateur essentiel comme le "nombre d'affaires traitées par magistrat" ne sera pas connu avant la fin de 2007.

Aucun indicateur ne porte sur la productivité globale, pour laquelle les Britanniques ont fixé pour leur justice un taux de progression annuelle de 3%, alors qu'ils ont seulement 1200 magistrats professionnels à plein temps, pour 20.000 en France, notre pays conservant un grand nombre de petits tribunaux dont la productivité est très faible. Cette absence d'indicateur de productivité globale est tout à fait déplorable. Rien ne sera donc entrepris pour remédier à un défaut majeur de notre administration judiciaire, qui continuera à demander des crédits supplémentaires, alors qu'elle gaspille une part considérable des crédits qui lui sont actuellement alloués.

Le ministère des Finances, maître d'oeuvre de la réforme, s'est voulu exemplaire. On y trouve dans son "avant-projet annuel de performance" des indicateurs que l'on ne trouve pas dans les deux autres ministères : productivité globale des agents de recouvrement des impôts ; délais de réponse aux lettres et appels téléphoniques ; utilisation d'Internet et notamment nombre de télé procédures mises en place ; pourcentage des agents ayant bénéficié d'un entretien annuel d'évaluation ; taux de réalisation des recommandations du médiateur ; taux de réalisation des réformes décidées (une réaction sans doute à l'échec de la réforme entreprise par Dominique Strauss-Kahn et Christian Sautter).

On y trouve même un curieux indicateur : le pourcentage des agents ayant accès à la restauration collective ; cet indicateur est-il vraiment pertinent pour les provinciaux ? Un indicateur laisse rêveur : les conservations des hypothèques s'engagent à fournir à 100% aux notaires, dans un délai de 10 jours, les renseignements demandés concernant tous les immeubles de France et de Navarre. Alors qu'il faudra encore des années pour terminer le "tableau général des propriétés de l'Etat" réclamé par tous les ministres des Finances à leur administration !

Tous les services centraux, comme le service du personnel, celui de l'information, la direction du budget, les corps de contrôle, la Cour des Comptes, etc. sont exclus des efforts de productivité.

On y trouve aussi un indicateur essentiel : le taux de recouvrement des redressements d'impôts notifiés aux contribuables après contrôles. On sait en effet qu'un grand nombre de redressements notifiés aux contribuables sont dus au fait que les carrières des contrôleurs et de leurs supérieurs dépendent du montant total des redressements notifiés par eux chaque année. Après des années de discussions et de procédures, une partie de ces redressements sont abandonnés par l'administration des impôts, ou annulés par les tribunaux. Les pertes, en temps et en honoraires d'avocats, subies par les contribuables victimes de redressements non fondés sont considérables. L'objectif de "taux de recouvrement" fixé par le ministère à ses contrôleurs est d'ailleurs fort bas : 49%. L'administration reconnaît ainsi que plus de la moitié de ses redressements sont sans fondement. Mais l'indicateur choisi n'est pas suffisant. Il faudrait distinguer, dans les recouvrements, entre les impôts recouvrés, les intérêts et les pénalités versés. Il faudrait reconnaître aussi le pourcentage, en valeur, des notifications de redressement qui ne sont pas modifiées par la suite, ni par les services des impôts eux-mêmes, ni par les tribunaux, en les mesurant 5 ans après la notification, 10 ans, etc.

Les "taux d'intervention" c'est-à-dire le coût des recouvrements de recettes ou de paiement des dépenses, rapportés aux recettes ou aux paiements, et l'indicateur de productivité glogale des agents de recouvrement des impôts, sont des indicateurs pertinents de la productivité des agents des impôts et de la Comptabilité Publique. Mais il n'y a pas d'indicateur de productivité globale du ministère. Tous les services centraux, comme le service du Personnel, celui de l'information, la direction du budget, les corps de contrôle, la Cour des Comptes etc, sont donc exclus des efforts de productivité. Des indicateurs de productivité devraient aussi les concerner.

Pour être fiables, certains indicateurs, comme les taux de satisfaction obtenus par des enquêtes, devraient être mesurés par des organismes extérieurs. Que peut valoir un taux de satisfaction calculé à partir d'un questionnaire rempli devant vous par votre contrôleur ? Que signifie un indicateur de "qualité des réponses au téléphone" établi par les agents du ministère ? De façon plus générale, la fiabilité des chiffres des indicateurs devrait être contrôlée systématiquement par des organismes extérieurs à l'administration.

Enfin, un grand nombre d'indicateurs annoncés par le ministère des Finances, notamment des indicateurs de coûts, de satisfaction des usagers, de télé procédures, ne seront pas disponibles avant la fin 2006. C'est dire l'empressement de ce ministère "modèle" à mettre en place la LOLF.

La LOLF a été initiée par un groupe de députés réunis en 1998 par Laurent Fabius, à l'époque Président de l'Assemblée Nationale. Ce groupe de députés avait constaté, comme d'ailleurs tous les Français, que le Parlement français ne joue pas son rôle premier et primordial, celui du contrôle de la dépense publique, alors que certains parlements étrangers le jouent efficacement. Il en avait conclu qu'une réforme de notre législation budgétaire était nécessaire. Celle-ci fut votée en 2001 par la majorité socialiste et l'opposition. Elle était destinée à redonner au Parlement français les moyens de contrôler la dépense publique. L'administration a vu le danger qui la menaçait. Elle sait que seul compte ce qui est compté. Elle a habilement manœuvré pour écarter ce danger, d'abord en retardant au maximum la publication des indicateurs de performance, ensuite en multiplant ceux-ci, noyant ainsi les plus pertinents parmi d'autres qui le sont peu, en écartant la plupart des indicateurs qui l'obligeraient réellement à faire des efforts pour s'améliorer, comme les indicateurs de productivité, enfin en retardant la publication de certains des plus pertinents jusqu'à 2007 ou 2008.

Si les parlementaires veulent que leur réforme budgétaire soit un succès, ils doivent reprendre la main, supprimer les indicateurs non pertinents, exiger que tous les indicateurs soient, conformément à la LOLF, établis en 2005, et surtout, définir des indicateurs "pertinents et incontestables", notamment sur la productivité globale de chaque programme, avec un minimum de progression de 2,5% par an.

Alors la LOLF n'aura pas été inutile.

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