État et collectivités

Le Grand livre de la dette publique

Vers une lente disparition de 1793 à 2017 ?

09 janvier 2009 • Samuel-Frédéric Servière

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Le « Grand livre de la dette publique » a été créé par le décret du 24 août 1793 à l'initiative de Joseph Cambon alors président du comité des finances de la Convention. Il s'agissait alors de rétablir le crédit public en reconnaissant officiellement la dette de l'Ancien régime. Il devait également préparer l'avenir en faisant obligation d'y inscrire tous les emprunts émis par l'Etat pour plus de trente ans.

En réalité très rapidement cet état civil de la dette de l'Etat se pérennisa tout comme son double foncier, le Cadastre. Les exigences financières ne cessant pas on vint à y inscrire les créances perpétuelles de l'Etat, c'est-à-dire les rentes qui en occupèrent rapidement le plus grand volume. Enfin à partir de la loi du 9 juin 1853 on y inscrivit les titres de pensions des fonctionnaires d'Etat qui forment aujourd'hui la dette viagère de l'Etat.

Or curiosité de cette très ancienne institution, elle continue sans discontinuer à remplir son office. Particularité française cependant : le service des rentes est aujourd'hui quasi-inexistant, or c'était lui qui à l'origine et tout au long du XIXème siècle constituait la raison d'être de ce dispositif. Désormais réduit à la plus simple expression, c'est en réalité les pensions des fonctionnaires qui justifient seules son maintient (50,3 milliards € en 2009 [1]) ... or comme on va le voir, de ce côté aussi ces missions ne se justifient plus ... question d'époque ... à quand la suppression définitive de cette très vieille institution ? 2017 ... comme on va le découvrir.

1- L'intérêt de l'inscription au Grand Livre

Le « Grand livre » a longtemps tenu une fonction d'état civil des emprunts d'Etat à long terme et des emprunts perpétuels servant les fameuses « rentes ». D'emblée sa fonction se révèle très limitée puisque la dette à court terme s'en trouve exclue. Le Grand livre ne recense donc pas l'entièreté de la dette de l'Etat. Son intérêt résidait en réalité dans sa capacité à enregistrer toute créance de l'Etat à l'égard de tiers, se présentant sous la forme de titres admis à l'inscription (emprunts d'Etat, titres de pensions etc ...).

Ainsi la preuve de la propriété du titre n'était pas constatée par sa détention matérielle mais par la simple inscription au Grand livre. Les titres n'en constituaient que des « extraits ». L'ensemble de ces créances enregistrées bénéficiait ensuite de l'insaisissabilité et de l'imprescriptibilité de leur capital et de leurs intérêts. Une assurance qu'elles détiennent toujours et l'on comprend alors mieux l'intérêt qu'il y eût à y inscrire les titres des pensions des fonctionnaires de l'Etat.

En effet, comme le précise l'article L1 de notre actuel Code des pensions civiles et militaires institué par la loi du 26 décembre 1964 : « La pension est une allocation pécuniaire personnelle et viagère accordée aux fonctionnaires civiles et militaires ... », autrement dit la pension est une rémunération des services accomplis, c'est donc une dette de l'Etat, un engagement contracté dès le recrutement du fonctionnaire. Il s'agit donc d'un traitement continu au sortir de la carrière administrative, une sorte de « salaire d'inactivité » prolongeant celui d'activité, ce qui justifie du coup son inscription (article L54 du même code) « au grand livre de la Dette publique et payé[es] par le Trésor ».

Ainsi les fonctionnaires retraités d'Etat bénéficient d'un « droit de gage » prioritaire comme l'ensemble des créanciers inscrits par préférence à tout autre sur les finances de l'Etat. Il s'ensuit que juridiquement les fonctionnaires d'Etat ne cotisent pas mais subissent une simple « retenue pour pension » (article L61) qui n'entre pas dans une caisse, mais alimente le budget de l'Etat. Une fois que l'on a dit cela, il faut se préoccuper de l'obsolescence du dispositif ... car le Grand livre n'en finit pas de disparaître ... explications :

2- L'inadaptation du Grand livre : une mort programmée ?

Le Grand livre ce fut d'abord une gestion extrêmement lourde et une fragilité très importante de l'archivage. Tout comme les archives des conservateurs des hypothèques, les données du grand livre, serrées par liasses, ne se prêtaient pas particulièrement aux opérations de conversion des emprunts ou de transferts. Il fallait du personnel, beaucoup de personnel (plusieurs centaines de fonctionnaires) et surtout beaucoup de temps pour gérer les 7000 volumes du Grand livre.

En outre il fallut conserver la documentation en double afin d'éviter les pertes et dégradations comme celles qui furent occasionnées par la Commune de Paris en 1871 avec l'incendie de l'hôtel des finances du Mont-Thabor. Les archives furent ensuite transférées au Louvre (entrée Colbert) avant d'atterrir à Nantes en suivant désormais le Service des pensions puisque c'était désormais lui qui représentait le poste largement majoritaire dans les écritures du Grand Livre. Les personnels eux-même curieusement et en dépit du recours à l'informatique ne furent pas drastiquement réduits : actuellement, les personnels en charge du Service des pensions représentent plus de 3100 personnes, dont 1300 rien que pour le ministère des finances répartis en 300 au service des pensions et 1000 correspondants régionaux. Les personnels dédiés dans chaque ministère représentent quant à eux 1800 personnes [2].

Résultat un manque criant de coordination et d'importantes réductions de personnel potentielles de 1 200 agents, soit une contraction sans perte de productivité de l'ordre de 40% ! Il faut dire que l'informatisation du Grand livre fut lente, décidée par l'arrêté du 3 juin 1988 portant création d'un système informatique destiné à l'automatisation du grand livre de la dette publique (traitement S.A.G.A pour système d'accès au Grand livre automatisé)), celui-ci devra être retouché pour une pleine activité en 1996.

3- Un service de la dette résiduel jusqu'en 2017

Du côté du service financier du Grand livre celui-ci ne fut réellement actif que jusqu'à la fin de la Première guerre mondiale. La partie s'est jouée en trois temps :

- A partir des années 1920 les inscriptions nouvelles des dettes à long terme de l'Etat cessent, celui-ci préfère en effet les vertus politiques anesthésiantes de la dette non inscrite. Les rentes commencent donc à décroître fortement en volume.

- A partir de 1973, Valérie Giscard d'Estaing alors ministre du Budget et des Finances, décide de ne plus y porter la moindre inscription d'emprunt alors que les rentes avaient cessé d'y être enregistrées depuis les années 40.

- Enfin en 1987 fut remboursé les deux rentes les plus importantes soit à l'époque un volume de 678 millions de francs. Et pourtant, subsistent toujours les rentes mineures qui justifient encore la tenue du grand livre dans son volet dette perpétuelle : tout d'abord une rente viagère indéfiniment réversible sur les descendants antérieure à 1764.

Ensuite une rente de 3% datant du Premier Empire ! Le tout, pour des encours désormais modiques ! Il faudra donc une volonté gouvernementale forte pour enfin rembourser le principal et désintéresser ces derniers créanciers de l'Etat. En effet, il convient toujours de respecter la prescription trentenaire à l'issu du remboursement des titres, ce qui nous place opportunément pour une clôture définitive en 2017. Restera alors à s'attaquer à l'autre volet, celui des pensions ...

4- Un service des pensions à réformer pour une clôture en 2017

Les réformes des retraites des fonctionnaires de 2003 et de 2008 n'ont pas réellement porté sur la question essentielle : celle d'un alignement complet des retraites du public sur celles du privé à commencer par leur nature juridique et pourquoi pas également par l'intermédiaire de leurs organismes liquidateurs. En effet la réforme de 2003 a surtout visé à un allongement de la durée de « cotisation » et la fin de la péréquation assurant aux retraités l'application des mesures salariales et statutaires des actifs (à savoir le relèvement du point d'indice). A la place fut proposée une indexation sur le coût de la vie. En 2008 ce sont les régimes spéciaux qui furent concernés et non le régime « général » de la fonction publique d'Etat.

En toute logique il s'agira maintenant de s'attaquer à l'alignement effectif des retraites des fonctionnaires d'Etat [3] se traduisant enfin par un calcul des pensions non plus sur 75% du traitement des six derniers mois d'activité mais par la prise en compte de la moyenne de la plupart des années de la carrière [4], et la constitution d'une caisse des fonctionnaires d'Etat pour faire « sauter » l'anomalie du traitement continu. Pourquoi ne pas enfin envisager sérieusement la création d'une Caisse de la Fonction Publique et d'en intégrer la gestion au sein de la CNAV (la Caisse nationale d'assurance vieillesse).

Concentration des effectifs, performance et savoir-faire seraient au rendez-vous. D'autant que l'arrêté de 1988 instituant le système informatique SAGA modifié par l'arrêté du 8 octobre 1996 dans son article 4 prévoyait que la CNAV puisse être destinataire des informations portées au Grand livre « en ce qui concerne les données relatives aux pensions civiles et militaires de retraite ». Un pas qui devrait être résolument franchi afin de rendre plus efficient le service des pensions et refermer une fois pour toute le Grand livre de la Dette publique !

[1] Le montant des pensions inscrites au sein du CAS (compte d'affectation spéciale) est de 50,3 milliards € en hausse de 4,8% par rapport au montant 2008 qui s'élevait à 47,99 milliards € ! Notons qu'avec une croissance de 2,5 milliards d'€/an sur la période 2009-2011, le montant atteint par le service annuel des pensions des fonctionnaires d'Etat devrait atteindre 82 milliards en 2050. Et encore, il ne s'agit que du service annuel car il n'existe ni dans le CAS ni dans le Grand livre de la Dette publique de provisionnement des retraites des fonctionnaires pour la simple raison que juridiquement elles n'en sont pas ! Elles ne sont que des traitements continués ... une situation lourde de conséquence lorsque l'on sait que le provisionnement s'il avait lieu aboutirait à gonfler la dette d'un engagement de l'ordre de 1056 milliards d'€ au 31 décembre 2007 uniquement pour les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat (sans compter les autres fonctions publiques qui n'entrent pas dans le cadre de cette analyse), ce qui représente un montant équivalent à la dette monétaire de l'Etat. Voir la séance du 28 novembre 2008 au Sénat : http://www.senat.fr/seances/s200811....

[2] Leur coût est d'ailleurs fort important, puisque la gestion du Service des pensions (en excluant le coût généré par les différents services référents dans les ministères, spécialisés dans la préparation des dossiers de pensions) représentait 68,1 millions € en 2008 et 72,3 millions en 2009.

[3] Puisque les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers disposent déjà de la leur, mais qui curieusement n'est toujours pas intégrée à la CNAV afin de réaliser des économies d'échelles et améliorer la productivité des agents.

[4] A l'instar de ce que l'on observe dans le privé : le calcul s'effectuant sur les 25 meilleures années pour la retraite de base de la CNAV, et sur la carrière complète pour les retraites complémentaires obligatoires (ARRCO, AGIRC).

Commentaires

  • Par jrp • Posté le 14/01/2009 à 17:02 J'ai 76 ans. Depuis 40 ans, j'entends parler de simplifications administratives, de réduction des coûts administratifs. J'ai même participé à des “missions” sur le sujet.
    C'est un pactole pour les cabinets d'audit ou de consultants.

    Comment y croire encore ? Les personnels impliqués, fonctionnaires et syndicats sont pour que la réforme se transforme en petite souris.

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