La suppression du juge d'instruction, une réforme nécessaire
Fidèle à sa méthode faite d'effets de surprise, le chef de l'État, annonce un certain jour de début janvier de cette année, la suppression programmée de l'institution du juge d'instruction.
La levée de boucliers, provenant aussi bien de l'opposition politique que d'une corporation déjà dressée contre le Gouvernement, n'est quant à elle guère surprenante.
Pourtant, il ne s'agit que de concrétiser une réforme que le monde judiciaire dans sa majorité appelle depuis longtemps de ses voeux, mais qui touche à une institution symboliquement forte, donc impose une démarche prudente et concertée.
Le juge d'instruction, une institution critiquée depuis longtemps …
Elle existe depuis 1808 en France, voilà plus d'un demi-siècle qu'il est question de la supprimer. En 1947, le professeur Donnedieu de Vabres propose déjà de remplacer le juge d'instruction par le juge de l'instruction, idée reprise par le président 60 ans plus tard. En 1991 la commission Delmas-Marty pensait à une réforme proche de celle qui est intervenue récemment, à savoir la création d'un juge de la liberté et de la détention (JLD) qui a dessaisi le juge d'instruction du pouvoir d'incarcération. La Grande- Bretagne ne connaît plus de juge d'instruction depuis le XVIIIe siècle, l'Allemagne et l'Italie l'ont aboli il y a quelques dizaines d'années après l'avoir adopté sous l'influence française.
… attaquée de toutes parts …
L'affaire Outreau a évidemment remué le couteau dans la plaie, d'autant plus que la commission, qui s'est réunie à grand renfort de médiatisation pour en tirer les conséquences, n'est pas parvenue à faire adopter des réformes sérieuses. Les auditions ont en fin de compte surtout fait apparaître au grand jour les tares d'un système corporatiste dont les protagonistes faisaient mine de ne pas comprendre ce qu'on pouvait leur reprocher. Quatre ans après les faits, on ne sait toujours pas si une faute peut être reprochée au juge Burgaud…
Il est symptomatique de voir que la critique fondamentale faite à l'institution, à savoir l'incapacité d'instruire à charge et à décharge, est très largement partagée. Jean Danet, représentant la Ligue des droits de l'homme, pourtant fermement opposé à l'annonce présidentielle, répond ainsi à la question de savoir si : « Face au coup de force de Nicolas Sarkozy, le réflexe sain n'est[- il] pas d'abord de défendre le juge d'instruction » : « et ainsi, de le parer de toutes les vertus ? Sûrement pas. » (voir encadré)
Une autre opinion révélatrice est celle du juge Halphen. En tant que représentant émérite de la fameuse lignée des juges d'instruction médiatiques, incorruptibles et indépendants, Elliott Ness du contre-pouvoir à la française, on pouvait s'attendre à ce qu'il défende farouchement l'institution. Dans son livre Le Bal des outrés, par ailleurs très fouillé, sa gêne est à ce point évidente qu'il doit détailler quelque quarante-quatre mesures « pour améliorer la justice », dont une bonne partie constitue autant de béquilles pour soutenir une institution dont il reconnaît honnêtement les dérives : extension des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature, mise en place d'une réelle responsabilité des juges avec publicité des sanctions (on sait depuis que le corporatisme exacerbé des magistrats a rendu impossible cette mise en place, dont la tentative s'est terminée avec une lamentable exception d'inconstitutionnalité), de meilleures formations et sélections, création d'une période de sûreté avant de pouvoir exercer les fonctions de juge unique, obligation de poser les questions des avocats, création d'un « conseilleur » de l'instruction, interdiction de citer le nom d'un juge… Un tel acharnement thérapeutique n'est-il pas le signe que le malade est décidément bien atteint ?
Et que penser de cette confession : « On l'a dit, le civil a toujours eu la préférence des juges. C'est la matière noble, celle qui permet aux juristes les plus fins d'exprimer tout leur potentiel, d'épanouir leur talent. Il en résulte que les formations pratiquant du pénal sont loin d'être les plus courues et qu'elles n'attirent donc pas les pointures. Les chambres des appels correctionnels sont trop souvent le réceptacle de magistrats usés, frustrés, bannis, qui sommeillent à l'audience en guettant d'un oeil distrait l'étirement des heures au terme duquel poindra enfin une retraite plus salutaire que méritée. Les chambres de l'instruction sont à peine mieux pourvues. On y place souvent ceux que l'on ne sait pas où mettre ailleurs, lesquels, à peine nommés dans ces fonctions, ne pensent qu'à en sortir. Une sorte de purgatoire, quoi. » Les magistrats d'instruction de Béthune appelés à instruire l'affaire d'Outreau ont-ils besoin d'une meilleure épitaphe ?
…et déjà moribonde
Comme Jean Danet l'a remarqué avec bien d'autres, la chute des instructions ouvertes au pôle économique et financier est presque verticale. À Paris, elles sont passées de 100 à 24 par an. Question de compétence des juges, de technicité de la matière et de moyens correspondants. Les juges dépendent en effet des enquêtes de la police judiciaire, sous les ordres du ministère de l'Intérieur, pour conduire leur instruction. À l'heure actuelle, la très grande majorité des affaires est traitée par le parquet qui en tout état de cause décide de l'opportunité des poursuites et les conduit jusqu'à la phase de jugement. Le temps des « grands juges » que nous évoquions semble bien terminé, suite peut-être à leur comportement. On se souvient dans l'affaire Elf des excès notoires d'une certaine Eva Joly - qui bien entendu s'élève contre le projet de réforme. Mais le juge Renaud Van Ruymbeke avait quant à lui déclaré dès 2006 au Monde : « Il faut supprimer le juge d'instruction ».
Mais la réforme est délicate
Trois questions essentielles peuvent être identifiées :
1. L'indépendance des autorités chargées des poursuites. La réforme subit tout d'abord le sort habituel de beaucoup de projets du gouvernement actuel : elle devient instantanément le nid d'une opposition politicienne systématique qui se nourrit des risques de disparition de l'indépendance des juges que les nostalgiques de l'époque des grands juges-héros du contre-pouvoir gardent à l'esprit.
Autrement dit, en confiant les poursuites au parquet, c'est-à-dire à des magistrats dépendants du ministère de la Justice et hiérarchisés, on donne au pouvoir la faculté de contrôler le sort de toutes les affaires dites sensibles.
L'ancien garde des Sceaux Robert Badinter a une opinion nuancée.
Il ne paraît pas défendre l'institution du juge d'instruction, ni la réforme actuellement en cours créant la collégialité de cette institution, censée remédier à la solitude du juge, mais dont l'efficacité est effectivement douteuse (ferait-on mieux à plusieurs ce qu'on fait mal seul ?).
Il ne remet pas non plus en cause l'organisation du parquet, qui doit rester selon lui « un corps indivisible et hiérarchisé pour être efficace ».
Il demande en revanche que les garanties statutaires d'indépendance des juges du parquet soient accrues.
Il est exact que la Cour européenne de justice a refusé de qualifier le parquet français d'autorité judiciaire, faute d'indépendance.
Le comité de réflexion sur la justice pénale, dit comité Léger du nom de l'avocat général qui le préside, a été installé en octobre dernier par le chef de l'État.
Il vient de déposer un pré-rapport sur la phase préparatoire du procès pénal, c'est-à-dire sur la phase d'instruction et les conclusions relatives à cette phase ne devraient pas être modifiées dans la mesure où le comité s'intéresse maintenant à la phase suivante du procès proprement dit.
Bien que certains membres aient démissionné pour montrer leur désapprobation, la majorité du comité s'est rangée derrière la proposition de suppression du juge d'instruction.
Sur le problème de l'indépendance du parquet, son président fait valoir que, depuis toujours, existe le principe de l'opportunité des poursuites, c'est-à-dire le libre choix par le parquet des affaires qu'il poursuit, mais que le pouvoir de l'autorité politique s'arrête là.
Elle ne peut ni donner des instructions pour classer une affaire ni intervenir dans les actes de poursuite.
Par ailleurs serait créé un juge de l'instruction et des libertés avec une compétence concernant la conduite des poursuites.
2. Procédure accusatoire ou inquisitoire ? La procédure française est traditionnellement inquisitoire, l'instruction étant confiée « à charge et à décharge » au juge d'instruction qui mène toutes les enquêtes.
À l'opposé, la procédure anglo-saxonne est de type accusatoire, en ce sens que s'opposent deux parties que le juge a pour mission d'arbitrer.
Dans les affaires pénales, le parquet poursuit et instruit à charge, et l'accusé assume lui-même sa défense.
La disparition du juge d'instruction fait craindre que le système anglo-saxon, dont l'efficacité repose en grande partie sur l'importance des moyens dont disposent la défense et ses avocats, ne vienne remplacer le système inquisitoire.
Le chef de l'État, relayé par la commission Léger, assure qu'il n'en est pas question et que le parquet accomplira, mieux que ne le fait actuellement le juge d'instruction, le travail d'instruction à décharge aussi bien qu'à charge.
Il semble exact de dire que les dysfonctionnements remarqués dans l'affaire d'Outreau, où un juge se forge, dans sa solitude, une conviction dont il se révèle par la suite incapable de se départir en se remettant objectivement en question, sont moins susceptibles de se produire dans le cadre d'un parquet hiérarchisé et non personnalisé (le juge Halphen, conscient de ces risques liés à la médiatisation, proposait lui même l'interdiction de citer le nom d'un juge d'instruction).
3. L'intervention plus rapide de l'avocat. Les professionnels eux-mêmes sont divisés sur l'intérêt de la réforme pour la défense.
Certains craignent de ne pouvoir agir pendant la phase d'enquête, alors que la profession avait arraché de haute lutte le droit d'entrer dans le cabinet du juge d'instruction, et estiment que le renforcement des pouvoirs du parquet devrait avoir pour contrepartie celui des droits de la défense, et en particulier la présence de l'avocat dès la première heure de la garde à vue.
Mais le sentiment général paraît être que les avocats vont pouvoir intervenir plus rapidement qu'actuellement où les enquêtes préliminaires décidées par le parquet se déroulent totalement en l'absence de l'avocat.
D'autre part, il est question de fixer des délais butoirs pour la détention provisoire, ce qui réjouira tous les avocats et est effectivement susceptible de contribuer à mettre fin à l'un des plus grands scandales de la procédure pénale française.
Conclusion
Depuis longtemps inscrite dans les faits, la désuétude de la juridiction d'instruction conduit logiquement à sa disparition comme le désire le chef de l'État. Il y aura apparemment surtout des nostalgiques pour le regretter, mais peu de professionnels, à l'exception compréhensible des intéressés eux-mêmes. Mais la mise au point de la procédure de remplacement nécessite encore des travaux importants, et, là comme ailleurs, le diable se loge dans les détails.
La procédure pénale, plus encore que la procédure civile, est en perpétuelle évolution, ce qui témoigne de la difficulté du sujet et de l'équilibre à assurer entre les impératifs contradictoires de la poursuite et de la défense. On ne pourra donc juger de la qualité de la future réforme qu'une fois qu'elle sera définie et qu'elle aura commencé à être mise en pratique. Toutefois, le pouvoir devra veiller à ce que la question de l'indépendance des magistrats de la poursuite ne soit pas éludée. Non seulement pour éviter des oppositions politiciennes, mais aussi parce que le problème se pose malgré tout, et que les réponses apportées par le comité Léger ne sont pas totalement convaincantes.
A la suite du remaniement ministériel, qui a confié la Justice à Michèle Alliot-Marie, assistée de Jean-Marie Bockel comme Secrétaire d'Etat, se trouve confirmée la nécessité d'une réflexion supplémentaire. Le Secrétaire d'Etat a en effet indiqué qu'il n'était pas opposé à la suppression du juge d'instruction, mais que ceci devait s'accompagner d'une réflexion sur ce qu'on allait mettre à sa place, c'est-à-dire sur le rôle du Parquet et le statut des procureurs.
Il est bien possible que cette réserve augure d'une certaine autonomie ministérielle, à laquelle la précédente Garde des Sceaux ne nous avait pas habitués, dans la façon dont le programme du chef de l'Etat sera appliqué.
