État et collectivités

La réserve parlementaire n'est ni constitutionnelle, ni démocratique...

14 mars 2014 • la Fondation iFRAP

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Hervé Lebreton revient, pour la Fondation iFRAP, sur les raisons de son action et de celle de son association Pour une démocratie directe contre la pratique de la réserve parlementaire (déjà évoquée dans deux notes par la Fondation iFRAP : La réserve parlementaire : enfin des chiffres et Réserve parlementaire : la publication c'est bien, la suppression c'est mieux). Hervé Lebreton et son association ont longtemps milité pour la publication des montants de la réserve parlementaire. Ils ont obtenu gain de cause en juillet 2013 avec la publication du détail de la réserve parlementaire 2011 allouée aux collectivités territoriales pour un montant total de 154 millions d'euros.

La publication de la réserve parlementaire est-elle vraiment transparente ?

Non. Les publications du Parlement ne lèvent pas le voile sur la « réserve gouvernementale », c'est-à-dire l'addition de la « réserve parlementaire » et de la « réserve ministérielle ». Reste dans l'opacité, cette réserve ministérielle (qui avait été accaparée par l'ancienne présidence de la République), d'autant que rien ne garantit la fiabilité des informations communiquées par l'Assemblée nationale et le Sénat puisque les ordonnateurs sont les ministres.

L'association fait également part de son scepticisme sur la loi organique modifiée l'année dernière qui dit :

  • « La liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen de crédits ouverts dans les lois de finances afférentes à l'année concernée. Cette liste présente, pour chaque département, collectivité d'outre-mer et pour la Nouvelle-Calédonie :
    • a) L'ensemble des subventions pour travaux divers d'intérêt local versées à partir de programmes relevant du ministère de l'Intérieur ;
    • b) L'ensemble des subventions versées à des associations. Elle indique, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l'Assemblée qui a proposé la subvention.
    »

Pour l'association, cette modification de la loi a eu, pour but premier, de graver dans la loi une pratique qui n'a aucun cadre légal spécifique. En effet, rien n'empêche les parlementaires de la majorité de déplacer des subventions de la « réserve parlementaire » vers de la « réserve ministérielle ».

D'autre part, certaines subventions de la « réserve parlementaire », certes marginales, ne sont pas prises en compte par le texte de loi, puisqu'elles sont versées aux collectivités territoriales par d'autres ministères que celui de l'Intérieur. A noter que l'Assemblée nationale semble, cependant, les avoir communiquées : 6 subventions de la part du ministère de la Culture, 3 pour les Sports, 1 pour la Solidarité et les 4.538 autres prélevées sur l'Intérieur.

Rejoignant les propositions de la Fondation iFRAP, Hervé Lebreton estime également que la seule solution raisonnable aujourd'hui est la suppression pure et simple de la "pratique" de la réserve parlementaire. Et ce, pour plusieurs raisons :

La réserve parlementaire méconnait la Constitution

  • Les parlementaires méconnaissent la séparation des Pouvoirs. En s'octroyant un pouvoir discrétionnaire réservé à l'Exécutif, ils décident à la place de celui-ci et méconnaissent l'article XVI de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 : « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution » . La stricte séparation des pouvoirs est, hélas, souvent méconnue en France ; l'exemple du député-maire illustre qu'une même personne peut appartenir aux trois pouvoirs, magistrat d'état civil, officier de police judiciaire et législateur.
  • Les parlementaires n'ont pas à défendre plus particulièrement « leur » circonscription. Les parlementaires ne sont pas des élus territoriaux. Ils ne représentent donc pas « leur » (c'est d'ailleurs comme cela qu'ils l'appellent et qu'ils alimentent la confusion) circonscription d'élection. Pour preuve, n'importe qui peut se présenter n'importe où. Chaque député est donc un élu national qui, une fois réuni en Assemblée, représente l'intégralité du peuple français. Il en va de même pour chaque sénateur qui représente l'ensemble des collectivités territoriales. Même si certains parlementaires sous-entendent le contraire, la souveraineté nationale est indivisible, comme il est écrit dans l'article 3 de la Constitution de 1958 : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple, ni aucun individu ne peut s'attribuer l'exercice… »
  • Les parlementaires n'ont pas de mandat pour flécher des subventions. Ils ont été élus pour mener les trois missions décrites dans l'article 24 de la Constitution de 1958 : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat… ». Ils ne sont donc pas élu pour décider, ni même proposer qui va (ou non) obtenir une subvention de l'État, d'autant plus qu'ils sont censés ensuite contrôler le Gouvernement dont c'est le rôle et qui en est responsable devant le Parlement.
  • Le Gouvernement réserve de l'argent pour permettre aux parlementaires de contourner la Constitution. Pourquoi le Gouvernement constitue-t-il une cagnotte sur le Budget de l'Etat ? Pour permettre aux parlementaires de contourner l'article 40 de la Constitution de 1958 : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Cet article explique bien l'expression de « réserve parlementaire » : comme les parlementaires ne peuvent pas amender le projet de loi de finances (PLF) en ajoutant des dépenses supplémentaires, c'est le gouvernement qui le fait à leur place en gonflant les dépenses e l'Etat. Il ne reste plus ensuite qu'à ventiler cette somme d'argent avec des amendements groupés de préférence (pour éviter toute rébellion partisane) en fin de lecture du PLF.

La réserve parlementaire n'est pas démocratique : elle alimente le clientélisme et les dérives électoralistes

La transparence pour laquelle milite l'association Pour une démocratie directe est loin d'être complète puisque l'association a actuellement 4 actions toujours en cours d'instructions :

  1. La première, en date du 25 janvier 2011, malgré deux interventions du Défenseur des Droits – la seconde signée de la main de M. Baudis -, n'a toujours pas abouti. L'association demandait au ministère du Budget de lui communiquer les listes complètes des subventions pour 2008, 2009, 2010 et 2011. Cette requête est appuyée sur le préjudicie moral dû au fait que des citoyens n'ont pas pu savoir comment étaient utilisés les deniers publics et n'ont pas pu voter en toute connaissance de cause. Ce droit de savoir est pourtant une liberté fondamentale, d'où la saisine du Défenseur des Droits. Nous avons récemment appris que cette institution touche, elle-même, de la réserve parlementaire.
  2. La deuxième a poussé le ministère de l'Intérieur à communiquer à l'association Pour une démocratie directe les documents de l'été dernier. L'association, représentée par Me Jean-Christophe Ménard, avocat au barreau de Paris, a déposé une demande de mise en exécution du jugement puisqu'il manquait les personnes ayant transmis de la réserve ministérielle. Et l'association a des doutes sur les données déjà obtenues : un journaliste ayant identifié une subvention qui n'apparaît pas dans la liste communiquée.
  3. La troisième va normalement bientôt passer en jugement : elle demande au ministère de l'Économie de communiquer la totalité des subventions ministérielles pour 2012. Cela devrait permettre d'obtenir les subventions touchées par toutes les associations. Pour cette action, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 février 2014 mais le ministère n'a toujours pas répondu.
  4. La quatrième demande au ministère de l'Intérieur de communiquer la copie des arrêtés ministériels attributifs. Ce sont ces documents non rendu publics qui pourront permettre d'attaquer les demandes de subventions qui ne rentrent pas dans le cadre des décrets qui les encadrent.

La publication du détail de la réserve parlementaire est une nécessité pour mettre fin à des pratiques problématiques. La liste des subventions de la réserve 2011, puis 2012 pointe deux versements qui ont retenu l'attention de l'association Pour une démocratie directe :

  • Un journaliste de Médiapart a également fait les comptes : Gérard Larcher, alors président du Sénat, a versé 83% de sa réserve parlementaire 2011 à des communes intéressées par le scrutin des sénatoriales (seulement 50% des communes votant).
  • En Corrèze, une journaliste a démontré que Bernadette Chirac, après que son élection ait été invalidée, a obtenu, grâce à la présidence de la République, une subvention de la réserve parlementaire de 200.000 euros pour la mairie de son ex-concurrent, qui ne se représentera pas.

La réserve parlementaire ne respecte pas le cadre de « l'intérêt général »

L'État n'a pas pour mission de subventionner les communes et les associations en dehors du cadre, très restrictif, de l'intérêt général tel que défini par la loi (décret n°99-1060 du 16 décembre 1999). Cette remarque pose la question de la légalité des subventions octroyées.

Plaçons-nous dans le cas des collectivités territoriales : la demande de subvention pour une tondeuse, un store, une photocopieuse… ne rentre pas dans les missions de l'État. Il n'existe pas de ligne budgétaire pour cela. Le Gouvernement se replie alors sur la ligne budgétaire du programme 122-01 : « Au-delà des dotations versées de manière régulière, l'État assume une mission d'aide aux collectivités confrontées à des circonstances exceptionnelles, notamment à des catastrophes naturelles » (bleu édité par le gouvernement – Eric Jalon, directeur général des collectivités territoriales, responsable du programme n°122).

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