État et collectivités

La diplomatie française, un rayonnement très coûteux

30 novembre 2006 • Nicolas Lecaussin

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I. La diplomatie made in France

A l'ère dite du terrorisme, le but affiché du ministère des affaires étrangères Outre-Manche est "to work for UK interests in a safe, just and prosperous world" [1]. Les objectifs ainsi énoncés sont, dans un premier temps, la lutte contre le terrorisme, la réduction des armes de destruction massive, de la circulation et du commerce de drogues et autres criminalités. Afin, dans un second temps, de permettre une économie britannique prospère et sécurisée partout dans le monde. Sécurité et commerce sont donc les maître-mots de la politique étrangère britannique. Le Royaume-Uni opte pour une diplomatie dite commerciale. Pour ce faire, il n'adopte pas une approche quantitative, en essayant de s'implanter dans le plus de pays possible, mais stratégique, en établissant ambassades et consulats dans des localités économiquement attractives.

L'état d'esprit de la politique étrangère française semble tout autre. Alors que les premiers privilégient sécurité et prospérité, les seconds veillent à la coopération internationale, "au rayonnement culturel" [2]. La France, depuis les prémices de sa diplomatie, se revendique comme ayant une vocation à l'universalité. Le cheval de bataille français : affirmer sa présence partout dans le monde, en cherchant à développer ses valeurs, ses références, sa culture et l'usage du français hors de ses frontières. Cela se manifeste par l'enseignement et la diffusion de la langue française, en rendant notamment l'enseignement supérieur français plus attractif et en développant des partenariats universitaires. Par la promotion des idées, expressions artistiques et productions audiovisuelles françaises. Ainsi le ministère des Affaires étrangères soutient-il l'exportation des programmes audiovisuels et films français. Et l'audience croissante de TV5, chaîne francophone, qui est passée de 56.7 millions de personnes en audience hebdomadaire cumulée, en 2003, à 73.5 millions en 2005 témoigne d'un certain succès. Mais également au travers d'une coopération technique et scientifique.

Toutes ces entreprises visent à donner l'image d'une France forte, active et combative. En tant qu'Etat puissant, la France doit donc être présente un peu partout dans le monde. Cela expliquerait alors pourquoi nous avons un ambassadeur à Port-Vila dans le Vanuatu, archipel de 83 îles d'une superficie de 12 200 km² et disposant d'une population de 192 910 âmes… Au nom de la francophonie et du rayonnement culturel !

Vaste projet ! Surtout quand on sait que la langue et la culture française sont en perte de vitesse. L'anglais est langue officielle dans 94 pays sans compter tous les pays où il se trouve couramment parlé, tandis que le français est une langue officielle dans 54 pays dans lesquels sont inclus les cantons suisses et les DOM-TOM. Malgré des efforts financiers colossaux la France ne parvient pas à faire face. Il semblerait même, qu'à mesure qu'augmentent les dépenses, l'influence de la France diminue.

II. le budget

Une coupe dans le budget du MAE

On est en droit de se demander si la France a toujours les moyens d'assurer ce train de vie. Pays qui traverse de multiples crises internes et subit les foudres de son voisin Outre-Atlantique. La question qui nous taraude tous : la France a-t-elle encore la capacité de se maintenir au deuxième rang mondial des réseaux diplomatiques [3] ? La France, qui ne possède pas d'ambassade dans seulement 31 Etats, peut-elle encore assumer le coût de ses 156 ambassades, ses 17 représentations auprès d'organisations internationales et ses 98 postes consulaires ? Il n'en est rien. La diplomatie française subit de plein fouet la morosité et les difficultés du pays et doit, à l'image des autres ministères faire des coupes sèches dans son budget.

Cela se traduit par une diminution nette des effectifs de 235 emplois dont un transfert de 92 postes d'assistants techniques à l'AFP (Agence Française pour le Développement) en 2006. Un effort de réduction des effectifs s'inscrivant dans le cadre d'une action constante de maîtrise de l'emploi public qui a conduit à diminuer de 11% les effectifs du ministère des Affaires étrangères depuis dix ans rapporte le porte-parole adjoint du Quai d'Orsay [4]. Le ministère des Affaires étrangères s'engage ainsi à assumer un effort important en termes d'emplois et de rémunérations, de crédits d'investissements et de fonctionnement. Tout en préservant, comme le budget 2004 le souligne, les domaines vitaux de son action, principalement le rayonnement de la France et les intérêts des Français à l'étranger. Dès lors comment faire ? Rationaliser le fonctionnement est une chose, réduire les effectifs de façon inconsidérée en est une autre.

Pourquoi ne pas faire à la manière du Foreign Office ? Ce dernier a, en effet, par souci d'économie, embauché de nombreux employés, et citoyens du pays d'accueil permettant de juguler les dépenses des ambassades et des consulats sans que la qualité du service n'en souffre. 38 représentations à l ‘étranger sont ainsi gérées uniquement par du personnel local. Cela permet de réduire les coûts de fonctionnement en évitant le coût que représente un expatrié français travaillant pour une ambassade, et ce, sans que la quantité du service en pâtisse, le personnel local connaissant le terrain, la langue et les usages du pays.

Mais force est de constater que malgré les efforts entrepris sur les frais de fonctionnement, salaires et autres, le budget alloué au ministère des Affaires étrangères s'élevant à 5.37 Millions d'euros, n'a cessé de croître ces dernières années.


Mme Brigitte Girardin auditionnée devant la commission des finances sur l'économie générale et le plan de l'Assemblée Nationale (Paris, 16 novembre 2005) s'en explique. "Vous aurez constaté que le budget de cette mission, dans un contexte budgétaire particulièrement tendu, est en augmentation, sensible, de 200 millions, soit 7 %. Comme les années précédentes, la majeure partie de cet accroissement bénéficiera à nos engagements multilatéraux, notamment à travers les Nations-Unies et la Banque mondiale. En particulier, la décision de doubler, d'ici deux ans, notre contribution actuelle au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, qui atteindra donc 300 millions en 2007, fait de la France le premier contributeur mondial à ce Fonds, devant les Etats-Unis."

Dès lors, même si le geste est noble, il semble difficile de mettre un terme aux difficultés budgétaires que connaît le Gouvernement. Le budget du ministère des affaires étrangères croît de manière exponentielle ces dernières années, passant d'environs 3.25 millions d'euros en 2000 à 5.34 millions d'euros en 2006.

Serrons-nous la ceinture !

Le métier d'ambassadeur a toujours été associé au luxe et à l'opulence. Qui n'a jamais entendu la voix off, désormais célèbre, de cette publicité pour les chocolats "Les réceptions de l'ambassadeur sont réputées pour le bon goût du maître d'hôtel…" En effet, une ambassade, en tant que représentante du bon goût et de la culture française se doit de véhiculer une image proche de la perfection à grands renforts de festivités. Oui mais voilà, ce temps "insouciant" est révolu et le ministère des Affaires étrangères peinant à joindre les deux bouts doit donc, comme les autres ministères, se serrer la ceinture. En un mot, ECONOMISONS. Ce n'est pas le contribuable que nous sommes qui s'en plaindra. Mais de quelle façon y parvenir ?

La solution … la rationalisation

La gestion du réseau

Plutôt que de morceler l'organisation, l'heure du rassemblement a sonné. Comme le souligne le rapport 2005 de l'inspection générale des Affaires Etrangères, les représentations diplomatiques et consulaires françaises ont hérité du passé, "une gestion éclatée et une absence de coordination." Désorganisés et multiples, les services des ambassades et consulats manquent d'efficacité. Pour ce faire, la direction générale de la comptabilité publique a engagé en 1997 une réforme des structures et des procédures comptables à l'étranger, en faisant de l'ambassadeur, l'ordonnateur unique des dépenses de l'Etat à l'étranger. Le MAE désire ainsi unifier la gestion de l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger dans un service administratif unique par pays placé au sein de l'ambassade. L'unification administrative et budgétaire est une excellente chose. Elle permet de clarifier la gestion et d'assurer la posture de l'ambassadeur au sein de son ambassade. Reste à démontrer si la France bureaucratique parviendra à mettre en application ces recommandations de l'inspection générale des Affaires étrangères si parfaites sur le papier.

Dans les faits, on se trouve confronté à un vaste cafouillage fait de fermetures et d'ouvertures d'antennes. Les dépenses inutiles se suivent et se ressemblent, et à terme, c'est le rayonnement culturel, si cher à l'Administration française qui en souffre. Car le problème de la diplomatie française est son souci permanent de garder la face quoiqu'il advienne. On assiste alors à une action à deux vitesses.

Dans un premier temps, sous couvert d'un discours qui se veut rassurant sur la pérennité des actions françaises en matière de soutien à la francophonie, aux domaines culturel, scientifique et technique, la France ne cesse de déserter les lieux. Le réseau de l'Alliance Française créée en vue de développer la culture française dans le monde voit ses antennes se fermer. Un exemple cité par Jean-Michel Djian témoigne de ce gaspillage de l'argent public "A Lubumbashi, deuxième ville de la République démocratique du Congo, la France décide opportunément de créer en 2000 un poste d'attaché culturel adossé à la réouverture, en plein cœur de la ville, d'un centre fermé depuis dix ans. Deux ans de travaux et de négociations pour aboutir, en juillet 2003, à la fermeture (au mieux à la reconversion) d'un bâtiment entièrement rénové, disposant de 4500 ouvrages neufs et qui aura coûté 170.000 euros. Avec, en prime, la suppression du poste d'attaché culturel !" Dans le même temps, la France ne cesse de communiquer sur une grande politique de relance de la culture française [5]. C'est comme cela que le ministre des Affaires étrangères annonce dans son allocution du 15 mai 2006, la construction de lycées français à l'étranger grâce au partenariat public-privé comme par exemple au Caire où un nouveau lycée de 1000 élèves sera construit cette année sur un terrain récemment acheté par l'État. Quatre autres lycées seront bâtis (ou rénovés) en partenariat à Londres, Tokyo et Moscou. Une deuxième série de projets sera lancée l'an prochain notamment au Maroc. Par ailleurs, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) a programmé 63 millions euros en 2006 pour des opérations d'extension et de rénovation d'établissements à Tunis, Alger, Bruxelles, Rome, Vienne, Lisbonne, Barcelone... La première pierre du nouveau lycée français d'Ankara a été posée en février. A Dakar, 2400 élèves (sur 20.000 m²) bénéficieront de la plus importante réalisation scolaire française menée ces 30 dernières années à l'étranger. On se trouve face à un décalage entre les discours pleins de grandeur de l'Administration centrale et les réalités du terrain. Comment faire la part des choses dans cette vaste cacophonie ?

Le MAE semble par ailleurs, affectionner tout particulièrement le système de doublons. Combien existe-t-il, dans le domaine culturel, d'instituts qui œuvrent pour la même finalité ? On doit jongler entre 23 types d'intervenants différents pour l'action culturelle de la France à l'étranger (centres et instituts culturels, Alliance Française, l'AFAA , l'ADPF …) tandis que tout est rassemblé au sein du British council au Royaume-Uni et du Goethe institut en Allemagne [6]. La France qui met un point d'honneur à protéger son rayonnement culturel obtient les résultats inverses en se comportant comme elle le fait.

Cela entraîne des dépenses inutiles, et une multiplicité de politiques et de modes de fonctionnement, ainsi qu'une perte de temps et d'efficacité. Voilà un nouvel exemple du problème de cloisonnement et d'absence de communication et de concertation dont souffrent les administrations françaises. Chacune évolue de son côté sans autre forme de considération. C'est pour cette raison que l'on a assisté, le 15 mai 2006, à la création de CulturesFrance visant à rassembler l'AFAA (association française d'action artistique) et l'ADPF (Association pour la diffusion de la pensée française). Mais aux dires de certains, elle aurait été créée sans concertation, ce qui à terme, pose des problèmes d'organisation. Qui plus est, cela ne règle qu'une partie du problème de la multitude d'intervenants.

La rationalisation évoquée ne semble donc pas d'actualité à en juger par les actions du MAE, malgré des efforts entrepris dans cette voie.

La gestion du personnel local/expatriés

Un audit a été mis en place et a rendu un rapport à la mi-janvier 2006 [7]. Le but étant d'identifier les dysfonctionnements de la politique de l'emploi local des services français au sein des pays de l'OCDE et d'apporter des solutions face aux dépenses exponentielles de ces services. Le diagnostic rendu est alarmant. Nous avons précédemment affirmé, au regard du système britannique, la nécessité d'employer du personnel local. Encore faut-il en faire bon usage ! L'audit révèle, en effet, un recrutement effectué sans intelligence, un mélange personnel expatrié et personnel local sans souci d'une quelconque rationalisation. L'audit précise que ces recrutements se font "sans visibilité sur les critères de choix entre un agent de droit local et un agent expatrié, sans gestion prévisionnelle des effectifs et sans prise en compte des évolutions professionnels des agents de droit local." Cela conduit à des dépenses superflues dues au manque de réflexion en amont. L'audit pointe ainsi du doigt l'âge et l'ancienneté des effectifs. Cela conduit à un coût salarial défavorable, le coût d'un emploi local augmentant nettement plus que le salaire d'un expatrié. Il faut donc cantonner l'embauche du personnel local à des fonctions et une durée déterminées au risque de parvenir à des dépenses supplémentaires inutiles. Si rien n'est entrepris la masse salariale des agents de droit local OCDE augmenterait "de près de 5 à 8% par an d'ici 2013". Cela reviendrait alors à : - des dépenses liées aux indemnités de fin de fonction de plus en plus lourdes

Des risques de contentieux importants devant les tribunaux étrangers.

Une externalisation du personnel certes, mais gérée intelligemment. Pour ce faire l' Etat français doit adapter le recrutement des agents locaux à ses besoins. L'audit recommande : "une identification précise des besoins, une définition de profils professionnels, une recherche de règles de rémunération non inflationnistes et une uniformisation, dans les services d'un même poste, des conditions de recrutement. Et la mise en place d'une politique active d'accompagnement pour les agents locaux amenés à quitter leurs fonctions"

Le travail de l'audit a ainsi permis de révéler les incongruités de gestion du personnel à l'étranger de l'Etat français. Reste maintenant à en faire bon usage.

Il s'agit d'employer des agents locaux dans les pays où le coût salarial est moindre. L'audit précise : "le coût d'un emploi local augmente nettement plus que le salaire d'un expatrié". Reste à nuancer les propos. Le salaire d'un employé tchèque, même s'il augmente plus rapidement que celui d'un expatrié français, ne parviendra pas à atteindre le coût de fonctionnement dudit expatrié, et que dire d'autre pays non-membres de l'OCDE ! Mais si bien sûr on évoque un pays membre de l'organisation tel que la Suède, il en va autrement ! La gestion du personnel doit se faire au cas par cas, pays par pays. Ce qui convient à l'un, ne fonctionne pas forcément pour l'autre. Mais ce travail requiert des efforts de flexibilité et d'adaptation dont on ne dispose peut être pas. Il requiert de regarder ailleurs les méthodes qui ont fait leurs preuves.

III. La diplomatie française à l'épreuve de la concurrence
Les ONG

L'efficacité de nombreuses ONG n'est plus à démontrer, et pourtant la diplomatie française repousse toujours l'idée de travailler de concert avec cette diplomatie dite non-gouvernementale. Enfermée dans un schéma archaïque de diplomatie bilatérale, elle se refuse aux relations multilatérales et donc, à vivre avec son temps. Aucune définition juridique ni reconnaissance spécifique de la part de l'Etat. Et ce, alors même que toutes les grandes puissances de ce monde s'y sont essayées avec succès.

La France ne peut être excusée à plus d'un titre. D'une part, on ne peut pas même prétendre, pour sa défense, qu'il s'agisse d'un phénomène récent. L'expression d'organisation non gouvernementale est apparue en 1946 à travers l'article 71 de la Charte de l'ONU : "Le Conseil économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s'occupent de questions relevant de sa compétence. Ces dispositions peuvent s'appliquer à des organisations internationales et, s'il y a lieu, à des organisations nationales après consultation du Membre intéressé de l'Organisation". La Charte reconnaît ainsi l'existence de ces acteurs diplomatiques d'un genre nouveau au côté des Etats.

De même qu'on ne puisse affirmer, qu'il s'agisse d'un phénomène encore au stade embryonnaire. Le développement des ONG date des années 70 et s'est formidablement accéléré dans les années 80 et 90. Leur nombre atteint d'ailleurs 300.000 "charities", en Grande-Bretagne durant les années 80. Ce phénomène répond à l'après-Guerre Froide et à sa vision bilatérale des relations internationales, par une multiplication des organismes d'ordre privé qui marquent le renouveau de la société civile. L'heure n'est plus à l'existence d'un nombre restreint d'acteurs sur la scène internationale et on assiste à une explosion de ces derniers, les ONG anglo-saxonnes étant parmi les plus nombreuses. Bien qu'il faille faire le tri dans ce florilège d'ONG, force est de constater que nombre d'entre elles constituent des interlocuteurs de marque qui ne sont pas uniquement intéressées par des considérations financières. L'Etat français semble en effet mettre dans le même sac toutes les ONG, organismes avides de bénéfices à mille lieues de quelconques volontés altruistes.

Les ONG ont, à de nombreuses reprises, donné des gages de leur efficacité et de leur professionnalisme. On peut citer la conférence d'Otawa en décembre 1997, finalisant un traité d'interdiction des mines anti-personnelles, fruit d'un travail de quatre ans d'un rassemblement d'ONG. De même que la Convention de Rome donnant lieu à la création de la Cour Pénale Internationale par exemple. Ou plus modestement au quotidien, en subvenant aux besoins matériels de certains, confrontés à des conflits ou catastrophes naturelles.

A défaut d'excuses, le manque d'intérêt du Quai d'Orsay pour ces ONG peut s'expliquer. On peut tout d'abord invoquer un argument culturel. La France se trouve être sans nulle doute le pays de l'étatisation du monde associatif. En 1998, 93% des ressources du secteur sans but lucratif proviennent du secteur public contre 30% pour les USA ou la Suède. La France, par opposition aux USA par exemple, mise sur la solidarité publique sous la forme de subventions faites aux ONG. La culture du don des particuliers aux différentes ONG n'est pas très importante en France. Par contraste, les dons manuels des particuliers américains s'élèvent à 187.92 milliards de dollars en 2004 soit 75.6% du total des contributions. Selon le rapport annuel de Giving USA Foundation, les entreprises et les ménages américains ont versé l'équivalent de 2.2% du PIB à des organismes caritatifs contre 0.2% du PIB pour les dons privés français [8].

L'absence d'investissement de la part de la société civile française explique le faible développement de ces ONG. Ces dernières sont pourvues d'un budget restreint par rapport à ses consœurs anglo-saxonnes. Les grandes ONG ne se voient attribuer que 0.5% de l'aide publique au développement contre une moyenne de 10% en Europe. Elles ont donc une taille bien inférieure, et un rayonnement moindre. Faute de ressources, les ONG françaises ne sont pas en mesure de communiquer d'égal à égal avec la diplomatie traditionnelle. La France ne daigne donc pas coopérer avec elles, même si leur travail est devenu indispensable sur la scène internationale.

Le pays doit donc donner une impulsion à la société civile sous forme d'avantages fiscaux concédés aux ménages pour permettre ainsi le développement d'ONG françaises ayant l'importance nécessaire pour avoir leur mot à dire au sein des grands rassemblements internationaux.

L'Etat français daignera peut-être, de cette façon, accorder son intérêt aux ONG et travailler avec elles. Il en va de son dynamisme et de sa place sur le plan international. Car on se trouve pour le moment plus ou moins au stade du serpent qui se mort la queue.

Mais il est vrai qu'il est plus facile de garder sous son contrôle des ONG de moindre importance, que de leur donner de véritables outils pour leur envol. En diabolisant les ONG, l'Etat s'offre le privilège d'être le seul protecteur de la veuve et l'orphelin.

IV. La diplomatie française à besoin d'un sérieux "relooking"

A. L'ENA vivier de la diplomatie

Tout le monde s'accorde pour reconnaître les talents de négociateurs de nos diplomates français. Brillants, cultivés et compétents, ils sont cependant, aux dires de certains, hors de leur temps, cristallisés dans une époque révolue. Et cela nuit encore et toujours, au modernisme de la fonction et à l'image de la France dans le monde.

Tout commence dans le système de recrutement. La France étant férue d‘élitisme, tous ses diplomates sont estampillés "made in ENA". Le niveau, certes excellent de cette école ne parvient pas à masquer le fait que les diplomates sont ainsi formés à l'école de la pensée unique, et déconnectés de la réalité. Ceux-ci bénéficient des mêmes enseignements délivrés par le même corps professoral, généralement anciens élèves de l'ENA et ce, promotion après promotion. Ce qui produit des générations de diplomates qui utilisent des méthodes identiques sans se soucier de les moderniser. Pourquoi le faire puisqu'elles nous ont été enseignées par nos pères ? Pourquoi le faire puisqu'elles ont porté leurs fruits dans le passé ? Bref pourquoi changer une équipe qui gagne aux risques de perde des avantages si jalousement protégés depuis des décennies. Peut-être parce que cette équipe est en perte de vitesse. A trop vouloir se protéger contre les agressions extérieures, en fermant et cloisonnant tout, le petit monde des hauts fonctionnaires de la diplomatie en est tout usé. Car, on le sait bien, le pire ennemi vient de l'intérieur. Pourquoi ne pas prendre une bonne bouffée d'air frais et prendre exemple sur nos voisins ? On peut citer le State Department américain qui ouvre son concours à toutes les personnes de 25 à 55 ans, pourvu qu'elles soient dotées d'une bonne expérience professionnelle dans un autre domaine. En Grande-Bretagne, il n ‘existe également pas d ‘école spécifique pour intégrer le monde de la diplomatie. Ce dernier est accessible sur concours, après un diplôme de troisième cycle. Cela permet d'obtenir une diversité vivifiante au sein de la diplomatie et une plus grande ouverture d'esprit. Les diplomates étrangers ayant bénéficié d'expériences diverses, ne sont pas pré-formatés à la manière de leurs homologues français.

Cette source unique de recrutement s'avère d'autant plus dangereuse que l'ambassadeur se voit confier une multitude de missions aussi diverses et variées et de plus en plus dans les domaines économique et commercial. Un important travail sur la politique d'embauche des ambassadeurs doit être faite. Les qualifications du personnel doivent coller au plus près aux nécessités du terrain. Cela passe notamment par un personnel ayant un profil et un parcours davantage économique et commercial considérant que plus de 50% des activités de certains ambassadeurs concerne le domaine économique aaa. Par souci d'efficacité, il serait bon également de recourir à l'emploi de spécialistes dans les domaines où le besoin se fait sentir. Bref une politique de recrutement qui laisse sa chance à des gens qualifiés ayant une expérience du terrain et de la société civile et susceptibles d'être détenteurs de réseaux propices à la défense des intérêts français. Au lieu de parachuter des anciens de l'ENA dans des ambassades aux quatre points du globe, il faut adapter le recrutement tant aux besoins politique, économique de la France qu'à la réalité du pays d'accueil. Cela permettrait alors d'avoir un personnel ad hoc capable de gérer les situations du quotidien comme les périodes de crise.

B. La diplomatie française, un certain état d'esprit

Une attitude souvent décriée

La spécificité de ce recrutement pèse également sur l'état d'esprit de nos ambassadeurs. Ces derniers, anciens étudiants de l'ENA et issus de la bourgeoisie sont persuadés de leur valeur et sont allergiques à la critique. De nombreux diplomates étrangers interrogés parlent de leur difficulté à admettre leurs erreurs, de leur manque de flexibilité, de leur absence d'ouverture à la société civile et aux nouvelles formes de diplomatie. Il ressort de ce type de recrutement un trop plein d'assurance et parfois d'arrogance pernicieux.

Beaucoup étudiants français interrogés perçoivent la diplomatie comme une institution prestigieuse et ne nient pas la qualité de son personnel, mais lui reprochent néanmoins de renvoyer une image quelque peu poussiéreuse et statique. Un défaut d'image dont n'ont pas à pâtir leurs collègues européens. De plus, un certains nombre d'entre eux restent allergiques aux changements. Voyant d'un mauvais œil toute réforme concernant, par exemple, le mode de recrutement ou encore leur évaluation. Cela bloque la machine qui peine à se tourner vers l'avenir.

Le poids de la hiérarchie

Alors que certains diplomates britanniques se font appeler par leur prénom et arpentent régulièrement les couloirs des bureaux de leur "petit personnel", la France en est encore à faire appeler ses diplomates Monsieur le Ministre Plénipotentiaire . Si cela n'était qu'une question d'étiquette, il n'y aurait pas lieu de faire une révolution. Mais cet exemple illustre bien la très forte hiérarchie qui règne au sein de la diplomatie française, avec un esprit de corps très ancré.

Cela se ressent d'une part dans le fonctionnement de la diplomatie. Alors que les Britanniques font circuler et échangent l'information pour qu'elle touche le plus grand public possible, les Français en sont encore à la rétention d'information pour en garder la paternité et se faire bien voir auprès de la hiérarchie. Ce problème de la hiérarchie se ressent d'autre part dans les télégrammes diplomatiques pantagruéliques au phrasé ronflant et vide de sens. Alors qu'ils se doivent, comme leurs confrères britanniques, d'allier concision, précision et clarté, seul gage d'efficacité. Car les ambassadeurs doivent plus que jamais allier qualité et rapidité. Ils doivent en effet trouver leur place dans l'ère "du tout info", parmi la multiplicité des médias toujours plus puissants, vifs et prompts à la diffusion de l'information à vitesse grand V. Ils doivent donc rapidement fournir au pouvoir central les informations du front, l'envers du décor dont n'ont pas connaissance les reporters et agences de presse, les éléments susceptibles d'éclairer les décideurs politiques sur la suite à donner. Et là, ce ne sont pas les rapports alambiqués et creux qui feront avancer la situation.

C. La diplomatie française : à quand la voie du modernisme ?

Le personnel

L'évaluation : Un effort particulier doit être entrepris concernant la gestion du personnel. Une fois affecté, l'ambassadeur doit subir régulièrement des contrôles. On doit s'assurer de la constante adéquation entre ses qualifications et le poste qu'il occupe (connaissance de la langue, compétences et connaissances adaptées…) ainsi que de la réalisation des objectifs fixés. Une note de 2000 semble effectivement se pencher sur la question de l'importance de l'évaluation du corps diplomatique français : « l'évaluation… un impératif, non seulement pour répondre à une contrainte budgétaire forte et durable, mais plus encore pour rendre notre appareil diplomatique plus réactif et plus efficace". La note ajoute : "qu'il est apparu légitime de se fixer une ambition : celle de diffuser au sein de l'ensemble du département , par une approche véritablement intégrée, une culture de l'évaluation" [9]. Il serait bon, en effet, de s'intéresser à la question. Mais il aura fallu attendre tout ce temps pour que germe l'idée de contrôler un tant soit peu nos administrateurs à l'étranger. Et à y regarder de plus près, on s'aperçoit que ledit contrôle n'est pas une machine bien rodée. Dans le système français, une évaluation s'articule en trois temps : des instructions élaborées au plan interministériel avant leur départ en poste ; un plan d'action qu'ils rédigent durant la première année de leur séjour et un rapport de fin de mission. Mais dans une note interne, il est relevé que "Trop souvent encore, les rapports de fin de mission s'apparentent davantage à des notes générales à prétention encyclopédique, à des compilations de contributions hétérogènes, voire à des exercices auto-hagiographiques" [10]. Par ailleurs, les inspections générales faites auprès des ambassades sont espacées dans le temps. Elles s'effectuent tous les cinq ans pour les diplomates français tandis qu'elles se font annuellement pour leurs confrères britanniques. Qui plus est, les résultats d'évaluation de ces derniers doivent être bons car il en va de leur rémunération future.

Si besoin est, des mises à niveau des diplomates doivent être entreprises. Avec une mise en place de formations tous domaines confondus, tout au long de la carrière, pour que le corps ait connaissance des différentes avancées et innovations.

Rémunération motivante : Le concept du bâton et de la carotte n'étant pas un mythe, on doit, dans un deuxième temps, veiller à motiver les diplomates. Pour ce faire, ils doivent avoir un challenge. Cela passe par les promotions au mérite qui stimulent et créent l'émulation et non pas, comme cela est très souvent le cas, par un mélange d'ancienneté et de cooptation. L'erreur serait de répandre l'idée que la nomination est une fin en soit qui met à l'abri pour les années à venir. Et de décerner des promotions en fonction du nombre d'années de service et non pas de la qualité du travail accompli. C'est privilégier la quantité sur la qualité. C'est donner la priorité aux conventions davantage qu'aux efforts accomplis et aux prises de risques. Bref c'est favoriser l'immobilisme. Pour nous aider, prenons exemple sur le Foreign and Commonwealth Office qui a un système bien rodé. Il prend en compte le facteur risque des pays en appliquant un système de primes financières et de points pour des affectations futures et opère une distinction dans les rémunérations avec une part fixe et une part au mérite qui est évaluée en fonction de la réussite ou de l'échec des objectifs qui ont été fixés.

Pour que le personnel puisse faire ses preuves, on doit lui donner le temps. Dans le domaine du rayonnement culturel, un rapport d'information de 2006 (2) révèle que "le rythme de rotation des responsables de centres et instituts culturels est trop rapide. Alors que les responsables du Goethe Institut ou du British Council peuvent occuper un même poste pendant dix ans, les directeurs des établissements culturels français reçoivent un mandat de deux ans, qui peut être renouvelé pour une, voire deux années." Un rapport de 2006 observe une surreprésentation dans les quatorze anciens pays membres de l'Union européenne, Afrique Occidentale et Maghreb, comme en Amérique centrale tandis que les pays émergents et zones émergentes comme l'Asie du Sud et du Sud-Est, tout comme l'Europe centrale et orientale se trouvent grandement délaissées.

Les implantations

La France doit vivre avec son temps et cesser de s'appuyer sur ses succès passés. Le directeur général de l'Administration, Monsieur Antoine Pouillieute pose une question clef : "Comment nous poser en diplomatie d'avenir et non en diplomatie d'héritage ?" Car la France loin de s'implanter à des points stratégiques, des pays en plein développement, consacre la majorité de ses effectifs et ressources à l'Europe ou à ses anciennes colonies, contrairement aux Allemands et Britanniques qui n'hésitent pas à déléguer en Europe pour mieux s'imposer dans les pays émergents. Il ne faut donc pas hésiter à déléguer à des opérateurs locaux dans les quatorze anciens pays membres de l'Union européenne de façon à redéployer le réseau dans des contrées nouvelles. On crée ainsi de nouvelles alliances, tout en leur attribuant des ressources financières suffisantes pour mettre en place une politique attractive auprès de la population locale ; et ainsi ne pas se faire "couper l'herbe sous le pied" et se plaindre après, de l ‘hégémonie de la langue anglo-saxonne.

Conclusion :

La Diplomatie française va à vau-l'eau. Ce n'est pas tant une coupe sèche dans son budget dont elle souffre que d'un cruel manque de gestion. Si l'on jette un coup d'œil à leur site Internet tout semble aller parfaitement, les audits ont été effectués et de très bons rapports rendus tandis que les réformes se mettent en place. Oui mais voilà, comme dans un mauvais film tout ne roule pas comme sur des roulettes. Et c'est tout un pan du système qu'il faut changer. A cela s'ajoutent des difficultés supplémentaires. S'attaquer aux principes surannés qui ont encore cours dans le milieu, à ceux qui défendent jalousement leurs privilèges et leurs acquis et à cet esprit de corps qui bloque le système. Et à cette capacité que l'on reproche parfois, de parler beaucoup, de faire grand usage de discours grandiloquents et théâtraux et d'agir peu ; de vouloir à tout prix se démarquer des autres en cultivant l'esprit d'opposition ; de passer son temps à effectuer de merveilleux rapports et une fois achevés, de les mettre de côté.

Les recommandations :

Recommandation 1 : diminution des coûts

-Adopter une attitude stratégique de la diplomatie en privilégiant la qualité et non la quantité. Il faut des implantations stratégiques et efficaces et mettre fin au mythe de la représentation française aux quatre coins du monde. Le rayonnement de la France c'est bien, l'efficacité c'est mieux.

-Rationalisation : mettre un terme au système de doublons et procéder à une vaste entreprise de regroupement et de communication en mettant fin, du même coup, à cet éternel cloisonnement des services.

-Cohérence : coller au plus près aux réalités du terrain en tenant compte des spécificités du pays et des besoins de la France dans ledit pays. Adapter les effectifs des réseaux diplomatiques du MAE et ses objectifs en fonction de la zone géographique, de la politique extérieure et du développement économique. Et offrir une politique d'ensemble solide et viable par souci de clarté.

Recommandation 2 : un travail d'image

-Modernisation : Ne pas offrir une diplomatie à la politique obsolète mais au contraire créer une diplomatie qui vive avec son temps. Un travail sur l'image et le recrutement etc…
-Ouverture : * géographique/ vers les pays émergents, dans des zones stratégiques, en développement amenés à tenir une place importante dans l'avenir *"d'esprit" : Networking : tenir compte des nouveaux acteurs de la scène internationale/ ne pas hésiter à faire des alliances nouvelles fructueuses (avec les pays, avec l'élite intellectuelle montante des différents pays)
-Communiquer et montrer les avantages que procure l'enseignement à la française, attirer les esprits jeunes et brillants. Pour ce faire donner les outils nécessaires et notamment au niveau universitaire.

[1] in site internet du Foreign and Commenwealth office

[2] in site internet du Ministère des Affaires étrangères

[3] après les USA et devant la Russie, le Royaume-Uni et l'Italie

[4] question du point de presse du 29 septembre 2005

[5] figaro.fr du 15 mai 2006 Rubrique Internationale Alain Barluet

[6] rapport d'information n°3225 enregistré à la Présidence de l'Assemblée Nationale le 5 juillet 2006 déposé en application de l'article 145 du règlement en conclusion de la mission d'évaluation de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur les services de l'État à l'étranger

[7] audit de l'Inspection générale des affaires étrangères avec l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de la DGTPE, sur la politique de l'emploi local dans les services français au sein de l'OCDE. Modernisation de l'Etat, 17 janvier 2006

[8] article du 27 janvier 2005 : Solidarité publique contre philanthropie privée

[9] une note du 26 septembre 2000 du secrétaire général du ministère consacrée à "l'évaluation" consultable sur le site Internet du Sénat

[10] rapport d'information n°3620 enregistré à la Présidence de l'Assemblée Nationale le 20 février 2002 déposé en application de l'article 146 du règlement sur le réseau diplomatique et le rôle des ambassadeurs

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