État et collectivités

Immobilier public : il faut accélérer les ventes

21 septembre 2011 • Samuel-Frédéric Servière

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Depuis le rapport initial du député Georges Tron, l'immobilier de l'État est sur la sellette. En effet, et significativement depuis la mise en place de la RGPP (révision générale des politiques publiques) en 2007, celui-ci a été à juste titre considéré comme gisement considérable d'économies mais également de ressources pour le budget de l'État.
- Côté économies, avec la renégociation de baux de l'État locataire (pour ses services centraux comme pour ses services déconcentrés)

- Côté recettes, avec la cession de locaux afin d'atteindre la norme d'occupation de 12 m²/agent au sein des ministères.

Avec à la clé, la volonté d'obtenir une gestion harmonisée de l'immobilier de l'État à travers le service France Domaine (1 557 ETPT) et la possibilité d'arbitrer dans la gestion des locaux occupés entre propriété et location. Malheureusement à l'heure actuelle, le résultat reste encore largement inachevé (voir Tableau n°1). En effet, non seulement les ministères ont réussi - à compter de 2006 puis de 2008 - à sanctuariser à leur profit une partie des retours sur cessions, certains même jusqu'à 100% comme les ministères de la Défense ou des Affaires étrangères, ou simplement entre 85% et 50% pour les autres.

En millions d'€ 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Prévisions 600 439 500 600 1400 900 400
Réalisation 634,6 796,7 837,4 401,5 221* 502 -
Dont produits affectés au désendettement 100 120,8 131,7 61,8 22,8 50,5 -
Réduction m² - - -59.880 -77.530 -46.393 - -
Loyers budgétaires 271 326 291,5 698,3 675 1.130
Retour des produits de cession (régime spécial) Certains ministères sont sanctuarisés :
- retour sur cessions de 100% pour le ministère de la Défense et celui des Affaires étrangères
- retour sur cessions à 95% du MEEDDAT jusqu'en avril 2009
Le MEEDAT devenu MEEDDM rejoint le régime commun
Retour des produits de cession (régime normal) - si le produit de cession est - si le produit de cession est > 2 M€, retour à 50% au ministère et 50% au désendettement - 65% de retour de cession aux ministères
- 20% réserve de crédits mutualisés
- 15% au désendettement
Mais toujours 85% de retour de cession concernant les PIL (projets d'initiative locale) dans le cadre de la réforme des administrations déconcentrées (RéATE)
Sources : LFI/BRC/NEB, *475 M€ avec la soulte SNI

Résultats, les produits de cessions affectés au désendettement sont ridicules : alors même que le CAS (compte d'affectation spécial) relatif à l'immobilier de l'État n'était pas créé en 2005, les produits affectés représentaient 100 millions d'€... cinq ans plus tard ils étaient réduits de moitié (50,5 millions), après avoir atteint un point bas en 2009 à (22,8 millions).

Par ailleurs, les derniers chiffres connus sur la réduction des surfaces immobilières de l'État sont particulièrement faibles, -183.803 m² de bureaux en 3 ans (entre 2007 et 2009) soit un effort de 1,5%. Aujourd'hui l'État possède pour 12 millions de m² de bureaux sur un total estimé à 62 millions de m² représentant une valorisation de 66,4 milliards d'€. Rien d'étonnant par conséquent à ce que les performances en matière de surface d'occupation des agents soient particulièrement mauvaises : 15 m²/agent à Paris contre 18,4 m²/agent dans les services déconcentrés.

Il faut donc tout à la fois :

- Dynamiser les cessions afin de réduire sensiblement l'immobilier public dans la perspective de mise en concordance avec la cible de 12 m²/agent, puis viser 8 m² lorsque cela sera possible.

- Élargir cette approche en l'étendant à l'ensemble de l'immobilier de la sphère publique (hors HLM et collectivités locales), c'est-à-dire aux administrations de sécurité sociale et au secteur hospitalier public.

- Reverser 100% des produits de cession à la réduction du déficit (report de crédits du CAS en n+1) ou/et au désendettement

Selon nous, il est possible de procéder en 3 ans à un « super plan de cessions immobilières » afin de contribuer à l'effort de réduction du déficit. Nous pensons qu'à cet égard, un effort représentant une contraction de 10% de la valeur du parc immobilier public national est atteignable, soit une ressource supplémentaire de 15,4 milliards d'€. Il s'agira ainsi d'aller très au-delà du plan pluriannuel de cession annoncé par le gouvernement le 9 juin 2010 [1], qui ne concerne actuellement que 1.700 biens sur les 28.000 que possède l'État.

Plan de cessions immobilières - Fondation iFRAP
Montant des cessions (Milliards d'€) %tage par rapport à leur valeur patrimoniale
État, dont :
Bureaux 3,02 24,10%
Autres biens immeubles 3,88 7,20%
État à l'étranger 0,476 10%
Opérateurs 5,26 11,95%
[*Total*] 12,63 11,30%
Sécurité Sociale 0,77 10%
Hospitalier 2 5,50%
[*Grand total*] [*15,4*] [*10%*]

1) Réduire très fortement l'immobilier de l'État, atteindre 12 m²/agent dans les bureaux :

Actuellement France Domaine ne contrôle que 48,7 milliards d'actifs immobiliers (en dehors des routes et prisons) sur un total évalué en décembre 2009 à 60,4 milliards d'€, mais réévalué à 66,4 milliards d'€ [2]. Par ailleurs, le service se voit perturbé dans son action en direction des projets immobiliers complexes par la SOVAFIM, foncière spécialisée dont la recapitalisation partielle (60 millions d'€) n'a pas permis de développer l'activité.

France Domaine ne dispose pas non plus d'une action d'impulsion suffisante s'agissant de la gestion du patrimoine immobilier français à l'étranger. Le MAE ayant décidé d'utiliser une foncière ad hoc [3]. Pourtant ce patrimoine est conséquent : 1.500 biens dans 160 pays pour une valeur de 4,76 milliards d'€ (dont 77 établissements de l'AEFE et 166 établissements conventionnés). Il est important de réduire ce réseau. Dans ces conditions, une réfaction de 10% de la valeur de l'immobilier de l'État français à l'étranger (dans le cadre d'un redéploiement et d'un redimensionnement du réseau diplomatique), pourrait permettre de dégager près de 0,476 milliard d'€.

Si nous élargissons maintenant la réflexion à l'ensemble des administrations. En 2010 le plan pluriannuel de cession mettait en évidence 15 m²/agent (soit +25% par rapport à la norme de 12 m²/agent) des administrations centrales de l'État, et 18,4 m²/agent pour les services déconcentrés des ministères (soit +53%). L'effort envisagé en région pour baisser le ratio de 14% entre 2010 et 2012 afin de ramener celui-ci de 18,4 à 15,8, va nécessiter une réduction surfacique de 400.000 m². Afin d'atteindre la norme il faudrait réaliser une réduction supplémentaire de 584.615 m², soit un effort total de 0,985 million de m². Pour les administrations centrales, l'effort devrait représenter 20% du parc soit un plan de cession de 1,834 million de m². L'État devra donc céder pour 2,819 millions de m² (sur un total de 12 millions de m² de bureaux), soit un plan de cession de 23,49% de son parc de bureaux. En valeur, un ordre de grandeur doit nous donner un plan de cession de 3,02 milliards d'€ représentant 4,5% de la valorisation patrimoniale de l'État.

Dans une perspective de parité de l'effort demandé aux administrations sur leur immobilier, il est logique que celui-ci porte pour une valorisation comparable sur le reste du parc immobilier de l'État. Dans ces conditions il nous semble raisonnable de procéder à des cessions immobilière sur le patrimoine de l'État hors bureaux de 50 millions de m² (valorisé à 53,5 milliards d'€) pour un montant de 3,88 milliards d'€, soit un effort d'environ 7,2% [4]. Nous atteignons de la sorte un effort global d'environ 10%.

2) S'attaquer au « ventre mou », le patrimoine des opérateurs :

Avec beaucoup de difficultés en 2010, le gouvernement est parvenu à effectuer le recensement du patrimoine immobilier des opérateurs de l'État (au nombre de 651 après audit, seuls 543 (hors Outre-mer). D'importantes marges de valorisation apparaissent notamment vis-à-vis de ceux à forte emprise immobilière : on peut relever successivement : l'ONF, qui dispose de la plus grande partie des 9,8 milliards d'€ de forêts appartenant à l'État. Dans le cadre de la mise en place d'un plan de rigueur, il est sans doute possible sans porter une atteinte majeure aux parcs nationaux d'en céder pour environ 2 milliards d'€, ce qui permettrait de conserver un patrimoine naturel conséquent de 7,8 milliards (réduit à environ 8 millions d'ha). Par ailleurs, il faut également s'attaquer au réseau géré par VNF, beaucoup trop étendu. Sa rétractation aux cours d'eaux stratégiques [5], devrait permettre de déclasser pour 19% du réseau navigable, soit 23.370 ha [6]. Quelle en pourrait être la valorisation ? Des incertitudes demeurent dans la mesure où le patrimoine propre de VNF [7] était encore récemment estimé à 1,5 milliard d'€ (hors voies navigables). Il semble que la clarification domaniale et le chiffrage des 7.500 km de voies d'eau devrait permettre de générer aux alentours de 1 milliard d'€. Sans compter les bénéfices induits : -454 ETP du ministère de l'équipement, selon une récente proposition de l'IGF. Enfin, plus largement sur l'ensemble des opérateurs, dans l'attente des vrais chiffres de leur densité d'occupation (qui ne seront connus qu'à la fin 2011 et devraient se situer globalement aux alentours des 20 m²/agent), nous proposons à titre conservatoire de réduire de 10% environ le volume des immeubles bâtis de bureaux (240.000 m²), ce qui pourrait générer environ 0,26 milliard d'€ supplémentaire [8], ainsi qu'une proportion égale du bâti existant (hors universités) qui pourrait générer environ 2 milliards d'€ au bas mot, puisqu'aucune politique de valorisation n'a encore été entamée. L'ensemble des cessions immobilières des opérateurs pourraient ainsi produire pour 5,26 milliards d'€.

Le patrimoine immobilier public (hors collectivités locales)
Surfaces Nombre de bâtiments/ biens Évaluation (€) Transactions (ventes)/an Loyers budgétaires Contribution des produits de cession au désendettement
Patrimoine immobilier de l'État 62 millions m² dont 12 millions de m² de bureaux 28 000 66,4 milliards 592,3 millions exécutés contre 900 millions LFI 1,13 milliards*** 50,5 millions
Patrimoine immobilier des opérateurs* 40 millions m² d'immeubles bâtis dont 2,4 millions m² de bureaux appartenant à l'État à 52% 21 750 44 milliards** dont 26 milliards appartiennent à l'État / à compter de 1er janvier 2012 aucun
[*Patrimoine immobilier (global)*] [*102 millions m²*] [*49 750*] [*110,4 milliards*] / [*à compter de 1er janvier 2012*] [*50,5 millions*]
Patrimoine immobilier de la Sécurité Sociale, dont : 7,086 millions m² 6 350 environ 7,79 milliards environ 25 millions/an inexistants aucun
Patrimoine immobilier du régime général 6,3 millions m² (mais hors surfaces mises à dispo 6,21 millions m² 5400 (dont 2100 mis à disposition par les coll loc (1,4% des surfaces) environ 6,93 milliards / inexistants aucun
Patrimoine immobilier de la MSA 0,511 millions m² non communiqué / / inexistants aucun
Patrimoine immobilier du RSI 0,275 millions m² non communiqué / / inexistants aucun
Patrimoine immobilier hospitalier public 60 millions m² 965 36 milliards 100 millions d'€ inexistants aucun
[*Total patrimoine immobilier public (hors collectivités locales)*] [*169,07 millions m²*] [*57 065*] [*154,19 milliards*] [*717,3 millions d'€*] 1,13 milliards 50,5 millions
Sources : Rapport CAS Immobilier Assemblée nationale/Sénat 2011, Cour des comptes Rapport thématique, Rapport audit ENAP. NB : n'y figure pas l'ensemble des biens constituant le patrimoine de l'État à l'étranger.

3) Des marges de manœuvre existent s'agissant des locaux administratifs de la sécurité sociale :

Concernant le patrimoine immobilier de la sécurité sociale, son extrême éclatement entre les régimes et les branches, milite pour un regroupement fort de son pilotage au sein de la DEI (direction de l'expertise immobilière) des UCANSS (Union des caisses nationales de sécurité sociales). L'effectif opérationnel est de 20 personnes. Ce personnel pourrait être par exemple reversé au sein des services de France Domaine afin de mutualiser ses capacités d'expertises. Par ailleurs pourraient être supprimés (en grande partie) les 633 autres postes affectés dans les autres branches du régime général (CNAMTS, CNAVTS, CNAF, ACOSS, UIOSS). En outre, en retenant un référentiel SHON (surface hors œuvre nette) de 22 m² comparable aux 12 m² de surface SUN (surface utile nette) [9], ce sont pas moins de 630.000 m² soit 10% des surfaces immobilières du régime général qui pourraient être libérées. Le regroupement des caisses locales avec guichet unique, couplé à une dématérialisation plus poussée des structures, devraient permettre d'atteindre cet objectif. Il faudrait également l'étendre aux locaux de la Mutualité sociale agricole (MSA) et au Régime social des indépendants (RSI), afin d'atteindre les 700.000 m². Les gains pourraient atteindre les 0,77 milliard d'€. Il suffira pour atteindre cet objectif, de doubler les libérations de locaux actuellement envisagées [10].

4) Réduire l'immobilier du secteur hospitalier public :

Concernant le patrimoine immobilier des hôpitaux publics, c'est l'ANAP (l'agence nationale d'appui à la performance hospitalière) qui doit s'occuper de sa « décroissance » immobilière à compter de 2012. La contrainte est particulièrement incitative dans la mesure où le bâti hospitalier coûte très cher à la sécurité sociale (jusqu'à 1.000 €/m²). Dans ces conditions il est vital d'accélérer la concentration d'un patrimoine représentant 60 millions m² valorisés à près de 36 milliards d'€. Là encore, une contraction de 10% seulement pourrait permettre de dégager près de 3,6 milliards d'€ de ressources exceptionnelles. Or, une telle hypothèse est crédible si l'on considère l'état actuel d'éparpillement des 965 établissements publics (dont 500 centres hospitaliers et 340 hôpitaux locaux), ainsi que les parts de leur patrimoine non-hospitalier : l'AP-HP (Assistance publique - Hôpitaux de Paris) s'est par exemple engagée à vendre à compter de 2010 son patrimoine « privé », sous forme de terres, de maisons, immeubles de logement des personnels, commerces et de forêts d'une superficie de 841 ha (480 ha ont d'ores et déjà été engagés [11]). Quant au patrimoine immobilier hospitalier total de l'institution, il est de 3,5 millions de m² et 396 ha de superficie foncière, répartie en 52 sites. Les projections du plan stratégique 2010-2014 (p.138) exposent le montant des cessions exceptionnelles qui devraient intervenir entre 2011 et 2014, soit 390 millions d'€ de cessions immobilières. Nous sommes donc bien dans la norme [12]. Seul problème, ce patrimoine est mobilisé pour l'investissement dans la rénovation des structures existantes, il n'est donc pas forcément disponible. Une rationalisation plus poussée du patrimoine immobilier des hôpitaux publics devrait cependant permettre de dégager des produits de cession de l'ordre de 1 à 2 milliards d'€ environ sur les 3,6 milliards théoriques escomptés, car ce patrimoine est partiellement gagé.

Conclusion :

L'immobilier public français (hors collectivités locales et hors HLM) est caractérisé par son volume et la nécessité de rapidement l'alléger. Nous avons choisi de définir un effort également réparti entre les différents secteurs hospitalier, social, étatique, avec un accent porté tout particulièrement sur l'immobilier pléthorique des opérateurs de l'État, non encore atteints par l'alignement des surfaces au taux normal d'occupation des bureaux de 12 m²/agent (1er janvier 2012) et par la cession d'importants actifs fonciers de l'ONF et de VNF. S'agissant de l'immobilier hospitalier, très dispersé, celui-ci n'est que partiellement valorisable étant donné son degré d'engagement pour gager des opérations de rénovation et d'investissement propres. Le secteur social représente un gisement de valorisation mais d'un relativement faible volume. Le paritarisme et l'autonomie des branches ayant jusqu'à présent empêché une synergie suffisante des structures administratives. Le plus grand réservoir de cessions reste donc l'État lui-même puisque sa convergence vers les normes d'occupation est encore très partiel au niveau central comme en province. L'immobilier de l'État à l'étranger constitue par lui-même un domaine d'avenir si le gouvernement décidait de redimensionner son réseau opérationnel. En tout état de cause, la Grande-Bretagne en diligentant les experts de la société SQW Consulting en juillet 2010 [13], a décidé de renforcer encore ses propres contraintes spatiales en étudiant un scénario d'occupation à 8 m²/agent. A la clé, un gain annuel uniquement sur l'immobilier de l'État britannique de 3,4 millions de m². La France avec un objectif de 12 m²/agent en est bien entendu très éloignée. Si elle voulait s'aligner sur la même hypothèse, elle devrait encore contracter son parc de bureaux étatiques de 6,07 millions de m² au total, ce qui représenterait un effort double par rapport à sa voisine d'Outre-manche et réduirait sa surface de bureaux de moitié par rapport à sa position actuelle. En tout état de cause, quelle que soit la stratégie retenue, les marges de manoeuvre en matière immobilière sont très importantes.

[1] Voir notamment le Plan de cessions

[2] Depuis, ce patrimoine s'est apprécié. Nous avons retenu le dernier référentiel communiqué en loi de finances de règlement, soit 66,4 milliards pour l'État contre 44 milliards pour les opérateurs. Le gouvernement communiquant le 20 avril 2011, sur 67,8 milliards d'€ pour l'État contre 42 milliards pour ses opérateurs.

[3] Avec des empiètements de l'entretien des bâtiments français à l'étranger non pas sur les programmes liés au Ministère des affaires étrangères, ni sur celui réservé à l'entretien des bâtiments de l'État, mais sur le programme Contribution aux dépenses immobilières qui normalement interdit l'imputation de dépenses d'entretien courant mais les réserve aux acquisitions, cessions et gros-œuvre. Voir NEB, mai 2011, p.21. Et pour des montants qui ne sont pas négligeables, 101,5 millions d'€ en 2009 et 8 millions en 2010.

[4] Ce travail pourra être cumulé avec une rationalisation des locaux attribués ou loués à/par les autorités administratives indépendantes. A ce titre une récente mission du CEC (comité d'évaluation et de contrôle) a mis en exergue que sur l'audit de 19 autorités sur les 41 recensées, une mise aux normes (ils présentent une occupation entre 17,1 et 16,8 m²/agent) permettrait de récupérer 21,6 millions d'€ tandis que leur dépaysement en petite couronne Est de Paris, permettrait d'y ajouter une économie de loyer de 35 millions supplémentaires.

[5] Voir rapport Saint-Pulgent

[6] Ibidem, mais également en recoupant avec le rapport Deniau annexé au PLF 2010.

[7] Voir dans Société Civile n°97, Immobilier des opérateurs : l'exemple éclairant de VNF.

[8] En réduisant de seulement 10% la surface des bureaux, nous sommes encore optimistes. Un sondage (puisque le recensement ne sera pleinement effectif qu'à compter de 2012) sur les plus gros opérateurs, montre notamment que les surfaces disponibles s'échelonnent entre 15 et 60 m²/agent, alors que la norme est de 12 m²/agent. Les dépassements potentiels s'échelonnent entre +25% et 400% de la surface théorique utile. Les marges sont donc sans doute beaucoup plus importantes, de l'ordre de 480.000 à 600.000 m² de bureau au bas mot.

[9] En effet, et cela montre les lacunes dans le périmètre de gouvernance de France Domaine, les services immobiliers des différentes branches des régimes de sécurité sociale n'ont pas cru bon adopter encore le référentiel commun de l'immobilier de l'État, soit les référentiels SUN (surface utile nette) et continuent de calculer en SHON. Ceci rend les évaluations précises difficiles.

[10] Pour l'heure, c'est la moitié qui est programmée : vente de 200.000 m² de locaux, et la résiliation de 44.800 m² loués pour l'assurance maladie. Une extension est prévue pour la banche retraite avec une libération de surfaces de 79.000 m² et la branche famille avec 22.000 m², soit un total indistinct de 301.000 m² vendus et 44.800 m² de baux supprimés.

[11] 480 ha non bâtis, éclatés en 285 parcelles sur 56 communes. Il faudra cependant s'attaquer au reste, le patrimoine privé étant éparpillé dans 29 départements et 126 communes.

[12] Seul souci, le montant de ces cessions est déjà gagé pour financer le plan d'investissement de l'Assistance publique tout en maîtrisant son endettement. Il sert donc à gager non des économies, mais de nouvelles dépenses. Malheureusement l'institution devrait afficher en 2011 un déficit de 100 millions d'€.

[13] Pour une vision totalement consolidée du patrimoine immobilier public britannique, il faut considérer que celui-ci globalement (y compris collectivités locales et HLM (Council House) représentait en 2008 une valeur de 370 milliards de £, duquel il faut retrancher le patrimoine des collectivités locales, 240 milliards de £, soit un secteur public étatique d'une valeur de 130 milliards de £. Cependant, afin d'actualiser la valeur du patrimoine de l'État et de ses démembrements, le Trésor britannique en 2009 l'a évalué à 100 milliards de £, voir en ce sens le document du Trésor britannique commentant la valorisation du NAR (National Asset Register), p.5 § 1.12, Operational Efficiency Programme : Property, mai 2009 http://www.ogc.gov.uk/documents/CP0.... Les organes centraux gouvernementaux sont pourtant particulièrement peu importants : 7,7 millions de m² de bureaux pour une valeur de 30 milliards £. Avec un taux d'occupation actuel de 14,7 m²/ETP, la performance britannique est proche de la française de 15 m²/agent au niveau central. Mais il s'agit d'une moyenne, puisque le ratio d'occupation anglais est inversé par rapport au français : 20,1 m²/agent à Londres contre 13,6 m² en province, contre 15 m²/agent à Paris contre 18,4 m²/agent pour les services déconcentrés des ministères. La situation française est donc toujours pléthorique par rapport à l'anglaise.

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