État et collectivités

Etat déconcentré : où en sommes-nous ?

11 janvier 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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La Cour des comptes a publié un rapport thématique particulièrement attendu s’agissant des Services déconcentrés de l’Etat (décembre 2017) ; le réquisitoire est sévère et sans concessions. Les propositions sont cependant à l’avenant, tirant parti de l’avancée des expérimentations en cours, mais surtout des étapes à venir qui doivent tirer parti des réformes territoriales entreprises. En effet tout l’enjeu est de tirer le meilleur parti des évolutions structurelles lancées depuis plusieurs années et qui tardent à se concrétiser en termes de gestion, de pilotage des fonctions RH et dépenses et des économies à réaliser. En clair : la poursuite de la déconcentration, la numérisation des services et la rationalisation des structures déconcentrées. Quel périmètre d’intervention (en termes territoriaux (réseaux) et de compétences : clarifier, adapter les organisations) pour quelles fonctions prioritaires ? Et pour quelle efficience ? La Cour formule à ce titre pas moins de 49 recommandations.

Recentrer les services déconcentrés sur les missions prioritaires 

L’Etat dans le cadre d’une décentralisation rationalisée n’a pas vocation à continuer à s’occuper de l’ensemble des politiques publiques. Or comme le constate la Cour les transferts de compétences aux collectivités territoriales ne se sont pas accompagnés de la part de l’Etat d’une clarification de son propre rôle en la matière.  Et de recentrer sur ses compétences propres attributions régaliennes d’inspection et de contrôle. Elle doit ainsi « renoncer à disperser ses moyens dans des attributions où la plus-value est marginale ».

A ce titre la Cour rappelle que tout transfert de compétence doit être envisagé dans sa globalité en raison de l’interdépendance des acteurs publics et des effets induits sur la dépense publique. Elle relève par exemple que si l’ « Etat a par ailleurs renoncé à l’assistance technique qu’il accordait aux collectivités (…) (ATESAT) en vertu de la loi de finances pour 2014, fonction correspondant à près de 1.400 ETP […] » a débouché sur une création d’emplois en miroir au niveau des collectivités locales « dont on ignore le nombre exact ». Et de conclure « S’il  est in fine supérieur à celui que l’Etat consacrait à cette même fonction, le gain pour les finances publiques sera négatif » et même d’aller beaucoup plus loin s’agissant de la mission ATESTAT « Quant à l’abandon de l’ATESTAT, le bilan global pourrait être encore plus défavorable, puisque d’une part les collectivités territoriales ont dû se doter progressivement de moyens pour y remédier (…) » mais que du côté de l’Etat les services en charge de cette politique publique les DDT(M) (Directions départementales des territoires et de la mer) « faute de pouvoir assurer la mobilité géographique et fonctionnelle des agents concernés, les ont occupés à des missions ne représentant souvent aucun caractère stratégique. »

Ainsi en est-il également des compétences transférées en matière d’instruction des autorisations du droit du sol (permis de construire), mais également s’agissant des nouvelles procédures de délivrance des passeports dans le cadre du PPNG (plan préfecture nouvelle génération), etc.

Ce constat est par ailleurs d’autant plus accablant que de nouvelles priorités se font jour pour les services déconcentrés de l’Etat, justifiant le redéploiement de personnels dans un cadre budgétaire nécessairement contraint : cartographie systématique des cours d’eau, accroissement des compétences dans la gestion de la prévention des expulsions locatives, nouvelles missions confiées aux DIRECCTE relatives à l’inspection du travail, suivi par les DDFiP (services de la DGFiP) de la gestion de la taxe de séjour (et plus largement des modifications de la fiscalité locale) ; pour les préfectures enfin : lutte contre le terrorisme, prévention de la radicalisation, réforme du droit d’asile, contrôle des armes, etc.

La Cour fait ainsi le constat d’un manque de hiérarchisation des priorités et ce, malgré la baisse du nombre de circulaires (passé de 482 en 2011 à 256 en 2015), ainsi qu’une simplification des orientations adressées aux services déconcentrés et un pilotage interministériel renforcé[1]. En réalité les axes de difficultés sont pluriels :

  • Malgré la baisse du nombre de circulaires, les notes de services peuvent prendre le relai, ainsi l’objectif fixé par le Premier ministre de baisse de 30% la charge de travail des administrations déconcentrées « n’est que partiellement atteint ». Le rapport fait par ailleurs apparaître que « les directives et instructions données par l’échelon régional à l’échelon départemental ne sont (…) pas recensées. » ;
  • Les demandes redondantes en matière RH émanant de différents commanditaires ministériels occasionnent de nombreuses doubles saisies, montrant des enjeux importants en matière de complexité de la gestion statutaire elle-même (hétérogénéité des rémunérations et des régimes indemnitaires) ainsi que la toujours trop grande multiplicité des corps.

La Cour des comptes propose donc qu’une véritable fonction d’arbitrage soit conférée à la CNATE (conférence nationale de l’administration territoriale de l’Etat) afin de véritablement hiérarchiser les orientations imposées au service. En particulier, un critère de hiérarchisation efficace devrait reposer sur un « Test ATE » fiable (pendant du « Test PME » en matière de coût normatif mais pour l’administration territoriale de l’Etat), introduite par la circulaire du 28 octobre 2014, mais « les études d’impact territorial (…) ne sont que rarement conduites ». Il faut donc qu’une application beaucoup plus systématique du Test ATE soit entreprise afin de maîtriser les coûts normatifs pour les services.

Ce constat renvoie plus largement à la question de l’évaluation. La Cour relève que les missions sont insuffisamment évaluées. On retrouve ici le vieux serpent de mer des indicateurs de performance. En effet, « le plus souvent, il s’agit davantage d’indicateurs de moyens et non de résultats. » Il n’y a pas à proprement parler de mesure de l’impact des politiques exercées. La Cour propose donc « de disposer d’indicateurs moins nombreux, priorisés et davantage axés sur l’exercice effectif des missions et leurs résultats. »

Par ailleurs de nombreuses missions se révèlent en forte tension par suite d’une contraction des effectifs sans redéfinition des missions prioritaires : « réduction à minima du suivi des associations syndicales autorisées, de la commission de conciliation des baux commerciaux », dans le champ de la cohésion sociale ou dans des domaines de contrôle relevant d’une police administrative spéciale (police de l’eau, contrôle de sécurité et de protection des consommateurs, contrôle des  transports terrestres, contrôle des auto-écoles, etc.). Il en résulte d’ailleurs des inégalités territoriales dans la mesure où la répartition des effectifs peuvent (comme à la DGFiP) déboucher sur le maintien de très petites unités, les réductions largement homothétiques s’effectuant à l’échelon régional ou départemental plutôt qu’à l’échelon local ; ou au contraire aboutir à des arbitrages trop différenciés entre les territoires (par exemple en matière d’inspection des installations classées).

La Cour propose donc clairement un arbitrage en trois directions

  • Suppression : autorisation d’exploitation agricole, délivrance de licences d’entrepreneur du spectacle (actuellement en discussion dans le projet de loi ESSOC), tourisme (via les DIRECCTE), visites de sécurité à la demande des SDIS ;
  • Transfert à des organismes tiers : comités médicaux de la FPT et de la FPH transférés à des organismes professionnels ; paiement des aides FEAGA à un opérateur (l’Agence des services de paiement). Renvoi d’opérations de délivrance de titres aux organismes professionnels ou de filière, etc. Instruction des dossiers d’exonération dans les zones à fiscalité adaptée vers les URSSAF, etc. ;
  • Transfert complet en direction des collectivités territoriales afin de limiter les doublons : en matière de sport, de jeunesse et de vie associative, dans le domaine de l’action sociale. Dans ce dernier domaine l’Etat doit se désengager d’un prétendu rôle « assemblier ». La Cour exhorte également l’Etat à sortir des domaines de la formation et de l’orientation, du tourisme (qui repose sur l’opérateur Atout France sur le plan national), dans les domaines de l’aménagement, de l’énergie et du climat, ainsi que des missions d’ingénierie et d’accompagnement des collectivités territoriales par l’Etat.

Relevons sur ce dernier plan toutefois que des mesures de contournement sont d’ores et déjà à la manœuvre, avec l’annonce de la mise en place d’une Agence nationale de cohésion des territoires, donc de passer par un opérateur national afin de remplacer les fonctions déconcentrées abandonnées[2].

Rationalisation en devenir des réseaux à raison de la nouvelle donne territoriale

La rationalisation des structures doit épouser les nouveaux contours des territoires, notamment de la Carte des 13 régions métropolitaines. En profitant des effets importants de la numérisation qui pourrait répondre aux difficultés liées à une gestion multisites.

  1. Un facteur qui pourrait être favorable : le recours au numérique

A titre d’exemple, la Cour livre l’impact de la numérisation sur les gains de productivité de son réseau : gains estimés entre 2011 et 2016 dans les DDFiP (directions départementales des finances publiques) à -3.383 ETP, dont pour les SIP (services des impôts aux particuliers) à -320 emplois/an en moyenne.

Par ailleurs le mouvement devrait s’amplifier « la généralisation de la déclaration en ligne devrait (…) générer une économie de 192 ETP en 2017 » puis monter en puissance pour une économie annuelle de -640 ETP en 2020.

Dans le réseau des préfectures, le plan PPNG (préfectures nouvelles générations) visant à simplifier les démarches des usagers (et réduire à due concurrence le front office et le back office) devrait aboutir à la mise en place de 47 plateformes spécialisées de demandes de titres, aboutissant à une réorganisation des préfectures qui « doit être redéfinie au cours des années 2017 et 2018 en fonction des dates de livraison des systèmes d’information ». L’objectif du ministère étant de dégager des gains de productivité de -2.241 ETP sur 4.000 visés (-56%) mais débouchant à terme seulement à une baisse de -300 ETP (schéma d’emploi[3]).

Cependant ces évolutions dont le volume devrait s’intensifier dans les années à venir sont contrariées par des éléments inertiels en sens contraire :

  • Un décloisonnement au milieu du gué : ainsi que la Cour le relève « la convergence ou l’interopérabilité, entre des outils informatiques utilisés dans les différents [ministères] (…) progresse, mais encore trop lentement. » ;
  • Un effort de formation sans précédent afin de s’approprier les outils numériques ainsi développés et partagés et dont on ne voit pas encore les implications budgétaires ;
  • Un portage assumé de la rétractation du réseau : DGFiP, sous-préfectures, et une pédagogie adaptée en direction des usagers (centres d’appels, etc.) ;
  • Un mouvement de repyramidage des agents publics (notamment parce que les catégories B et C seront beaucoup moins importantes), ce qui suppose également une GEPEC (gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences) effective et beaucoup plus pointue et transversale… et qui est pour le moment en balbutiement dans le cadre du déploiement du RISFEEP.
  1. Une mauvaise adéquation par rapport à l’évolution de la carte territoriale

Initialement dévolue au SGMAP, c’est finalement la MICORE (mission interministérielle de la réforme de l’Etat) qui était chargée de piloter la RéATE (réforme territoriale de l’Etat). Elle est désormais supprimée depuis le 25 janvier 2017. Cependant, la rationalisation des structures reste largement pendante face à la nouvelle donne territoriale :

  • Les services territoriaux de l’Etat ne disposent pas nécessairement d’implantations territoriales optimales, et ce à plusieurs titres : soit que les services de l’Etat déconcentrés doublonnent dans leurs emprises immobilières (par exemple au chef-lieu de région entre services régionaux et départementaux), ou ne correspondent pas, dans leur localisation à celle des services régionaux eux-mêmes (préfecture implantée dans une ancienne capitale régionale et services régionaux implantés dans une autre[4], où que ces mêmes services restent eux-mêmes largement éclatés) ; soit parce que l’unité de commandement est actuellement absente empêchant les rationalisations (les préfets n’ont pas autorité sur les services du ministère des finances, ni sur ceux de l’éducation nationale ou ceux du ministère de la Santé (ARS)), ce qui conduit au maintien d’une organisation fortement émiettée).
  • Les logiques ministérielles contradictoires se poursuivent : Si la RéATE s’est réalisée à géographie des missions constante (sans prendre en compte ni anticiper les réformes territoriales menées indépendamment), la réforme a également reposé sur une logique multisite afin de ménager les élus locaux et de « n’imposer aucune mutation géographique aux agents publics en raison de la forte réticence des personnels et des syndicats de fonctionnaires ». Restait cependant le choix d’effectuer des spécialisations fonctionnelles fortes entre les sites, mais évidemment le manque de mobilité géographique des personnels explique « que le principe de spécialisation (…) n’a pas été respecté ». Par ailleurs les coûts de fonctionnement additionnels notamment de déplacement « ne sont ni mesurés, ni suivis. » et que « les services déconcentrés de l’Etat (…) ont un retard conséquent, voire préoccupant en matière de recours aux outils numériques et collaboratifs. » Ainsi les mobilités forcées envisagées de l’ordre de 3.000 sur 10.700 agents concernés ont été abandonnées. A titre d’exemple les dispositifs d’accompagnement à la mobilité n’ont sans doute concerné qu’un peu moins d’1/3 des 1.000 mobilités budgétées, tandis que l’indemnité de départ volontaire dérogatoire (IDV) n’a concerné que… 7 agents.
  • L’alibi de l’équilibre de l’emploi public sur le territoire : cette doctrine implicite explique pour partie le maintien d’un fort émiettement des structures, mais aussi le maintien d’une organisation dérogatoire du réseau de certains ministères :
    • Dans l’Education nationale : « la fusion des rectorats qui avait été envisagée » a été écartée, résultat, le ministère laisse subsister dans les rectorats de régions académiques les 30 académies préexistantes ;
    • Au ministère de la Justice : les 13 nouvelles régions imposent une réduction de la carte judiciaire des cours d’appel ;
    • Les 9 directions interrégionales de l’administration pénitentiaires n’épousent toujours pas les contours des nouvelles régions ;
    • A la DGFiP, les DRFiP sont les directions départementales du chef lieu disposant de compétences élargies, mais les nouvelles régions ont créé de nouvelles structures surplombantes interrégionales rattachées directement au directeur de la DGFiP, les DIDG ;
    • Enfin la DGDDI (douanes) n’a pas réformé son réseau composé de 12 directions interrégionales chapeautant 42 directions régionales.

Plus généralement les réseaux d’unités territoriales sont les plus difficiles à contracter. Ainsi pour la DGFiP, le nombre d’implantations n’a varié que de -3,6% entre 2011 et 2015 passant de 4.941 unités à 4.765 unités. Le nombre de trésoreries locales baisse de 6,5% mais celles baissant de plus de 10% sont minoritaires (une trentaines de DDFiP). Les Trésoreries comptant moins de 5 agents restent nombreuses : 631 en 2015 (soit 25,7% des postes comptables). « Une plus grande inertie est constatée concernant le réseau des services locaux des impôts » où dans 90% des DDFiP le nombre de SIE et de SIP n’a pas évolué, 7 l’ont baissé, mais 13 l’ont même accru contre toute logique (notamment en Gironde).

Réformer la gestion des services déconcentrés de l’Etat

Réseau pléthorique et mal adapté, mobilité réduite des fonctionnaires appartenant à des administrations différentes sur le même territoire, divergence des régimes de rémunération et indemnitaires : ces éléments se nourrissent mutuellement pour rendre la rationalisation des postes et des implantations difficile et les mutualisations compliquées.

C’est pourquoi la Cour des comptes appelle à une triple réforme qui pourrait permettre d’optimiser les postes tout en dégageant des économies budgétaires :

  • La gestion RH actuelle est rigide et inadaptée aux enjeux : la déconcentration de la gestion RH est balbutiante, car les ministères estiment qu’ils doivent maintenir une gestion centralisée afin de mieux maîtriser leur masse salariale et leurs plafonds d’emplois. Ce manque de décentralisation est par ailleurs largement voulu par les syndicats qui préfèrent négocier au niveau national qu’au niveau local. La Cour relève ainsi que si le ministère de l’Education nationale dispose de la gestion RH la plus décentralisée, trois ministères ne procèdent à aucune déconcentration : l’Agriculture, les Finances et la Culture. Il existe évidemment des raisons juridiques à cela, notamment en raison de la doctrine du CE, qui ne permet de déconcentrer les actes de gestion qu’à partir de 50 agents (avis du CE, AG, 7 juin 1990 et 30 mai 1996[5]). Ainsi que des raisons comptables et financières avec la centralisation du paiement des agents via l’Office national de paie (ou son successeur). Mais aussi avec le format LOLF qui procède d’une évaluation des besoins top down et non bottom up, ce qui oblige à piloter les crédits par programme. Face à ces obstacles, la Cour propose l’expérimentation pour les catégories B et C d’une gestion collective au niveau régional (ainsi que l’accès des concours), les ministères restant responsables du cadre général. Par ailleurs, la Cour propose d’étendre le principe de la réserve régionale d’emploi instaurée en 2015 (124 emplois seulement en 2017 !) ; ainsi que procéder à la mise en place d’une GEPEC (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences), via la création « d’une filière administrative interministérielle dans la fonction publique d’Etat, comparable à celle existant dans la fonction publique territoriale. » Bref, de passer d’une logique de corps à une logique de filière et de cadre d’emplois, en réformant les CIGEM (corps interministériel à gestion ministérielle) qui n’ont pas donné toute satisfaction. La Cour appelle donc à bâtir un cadre permettant de rapprocher la gestion administrative de la gestion des compétences, en procédant parallèlement à une déconcentration des moyens financiers au moyen de programmes mutualisés élargis.
  • La très faible mobilité des agents : la Cour l’explique par plusieurs facteurs dont l’existence de « compteurs » pour les plafonds d’emplois en cas de mutation entre ministères. Tout ministère recevant un fonctionnaire extérieur devant « le compenser par le départ d’un agent ayant la même origine ministérielle que le premier », et ce, afin de respecter les fameux cadres d’emplois. La mise en place d’une réserve régionale d’emploi et d’une gestion collective au niveau régional de certaines catégories d’agents devrait pouvoir permettre de pallier ce manque. Par ailleurs, la Cour met en avant que dans les services déconcentrés la complexité des corps et des régimes de paie expliquent grandement les difficultés à mutualiser sur place : dans les DDI (directions départementales interministérielles) métropolitaines, la Cour relève la présence de 118 corps, dont 7 comprennent plus de 1.000 agents, 9 entre 500 et 1.000, 87 de moins de 100 (dont 75 de moins de 10). Cette atomisation des statuts répond aux 1.700 textes régissant les régimes indemnitaires au niveau de l’Etat et aux 5.440 règles de paie. C’est dans ce cadre que la Cour voit dans le déploiement par ailleurs coûteux du RISFEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel) une chance dans la mesure où « [ce régime] entend instaurer à terme un mécanisme innovant, inter-filière et inter-corps, exclusif de tout autre régime indemnitaire ministériel, sauf exception justifiée ». Encore faut-il également harmoniser les calendriers de mutations des différents ministères participants, notamment via les plateformes régionales d’appui interministériel à la gestion des RH. Mais surtout, et la Cour ne le dit pas véritablement, poursuivre la baisse du nombre de corps dans la FPE[6] (qui sont en 2017 encore au nombre de 299 dont 62 seulement régies par des dispositions statutaires et indemnitaires harmonisées). Or, pour gager cette fusion, il faut nécessairement disposer de marges de manœuvre budgétaires dédiées.

Conclusion

La Cour livre un constat lucide sur une situation qui bloque encore une fois sur les déploiements géographiques des structures et leur inertie, et sur la difficile mobilité géographique et interministérielle des agents. Bien entendu, ce type de réforme aurait gagné à être initiée beaucoup plus tôt lorsque les difficultés budgétaires étaient moindres et permettaient de dégager des marges de manœuvre pour en amortir le coût. Le Gouvernement doit à présent réaliser l’ensemble de la manœuvre à budget contraint et sans pouvoir se permettre de dérapage budgétaire. Cela suppose de reposer à nouveau frais la question de la rétractation des unités les plus faibles en volume de personnel, au lieu de couper là où les effectifs sont importants, à mesure que l'adaptation aux périmètres territoriaux actuels s'effectueront. La densification des unités territoriales doit précéder leur mutualisation afin de dégager en creux les économies permettant de compenser le coût de déploiement du RISFEEP autorisant lui-même les redéploiements et les mutualisations. La numérisation de l’action publique, la mutualisation budgétaire et de la gestion RH devraient permettre de rendre plus fongibles certains cadres d’emplois et permettre in fine de réaliser la réforme. La Cour est réaliste et ne mâche pas ses mots tout en proposant des solutions crédibles comme celle que nous proposions depuis de nombreuses années s’agissant de l’abandon progressif de la gestion par Corps pour déboucher sur une gestion par filière sur le modèle de la FPT. Reste que le chemin à parcourir est immense et que le plus dur, encore une fois, est d’abord devant nous.


[1] Autour du CNATE (conférence nationale de l’administration territoriale de l’Etat) et de la DGP (délégation générale au pilotage) pour les DIRECCTE qui relèvent de deux secrétariats généraux ministériels différents (Finances et Travail).

[2] Il s’agirait en particulier de réunir plusieurs structures dont le CGET (commissariat général à l’égalité des territoires), qui a récemment quitté Matignon pour le ministère de la cohésion des territoires (voir le décret n°2017-1860 du 30 décembre 2017), ainsi que le CEREMA (centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement), enfin un bras financier auquel pourrait concourir l’ANRU et la Caisse des dépôts). Voir en particulier, https://www.caissedesdepotsdesterritoires.fr/cs/ContentServer?pagename=Territoires/Articles/Articles&cid=1250280333555, ainsi que Acteurs publics, https://www.acteurspublics.com/2017/12/01/la-future-agence-des-territoires-fait-peur-a-d-autres-agences, ainsi que https://www.acteurspublics.com/2018/01/09/jacqueline-gourault-nous-devons-adapter-les-services-de-l-etat-en-fonction-du-territoire

[3] En réalité la Cour indique que 1.500 ETP seraient redistribués dans les 47 plateformes spécialisées.

[4] Consulter notre note sur le sujet : Réduction du mille-feuille territorial où en sommes-nous ? juillet 2016, http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/reduction-du-millefeuille-territorial-ou-en-sommes-nous

[5] Voir rapport p.138 n.215.

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