État et collectivités

Délais de paiement en France public/privé, comment faire mieux

27 octobre 2016 • Samuel-Frédéric Servière

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La loi Sapin 2 revient actuellement en discussion à l’assemblée nationale. Or son article 36 vise à muscler les dispositifs applicables aux entreprises en matière de délais de paiement : amende passant de 375.000 à 2 millions d’euros pour les personnes morales, possibilité de cumul des pénalités concurrentes non plafonnées en cas d’infractions simultanées, mise en place d’une publication systématique des sanctions prononcées et des entités concernées. La Fondation iFRAP approuve cette montée en puissance des dispositifs de lutte contre les retards de paiement. Elle constate toutefois que cet arsenal est sans doute efficace pour les grandes entités et devra nécessairement être étendu au secteur public, mais qu’il n’apporte pas de véritable solution pour les petites infractions répétitives, ce qui ressort pourtant des statistiques, notamment s’agissant des retards de paiement à moins de 30 jours. Elle propose à cette fin :

  • D’aligner progressivement les délais de paiement de l’ensemble des entités publiques ou privées à 30 jours légaux, avec un échéancier de convergence du privé sur le public et des délais dérogatoires du public vers ce seuil de droit commun.
  • De mettre en place des procédures sécurisées pour les lanceurs d’alerte dans chacun des deux secteurs, accompagnées de la publication systématique des sanctions prononcées, sur un site dédié tenu par la DILA (direction de l'information légale et administrative).
  • De renforcer enfin la « professionnalisation » de la chaine de paiement dans le secteur public et significativement dans les collectivités territoriales. La Fondation iFRAP appelle de ses vœux la mise en place du compte financier unique, ainsi que l’avancée des processus de dématérialisation et le recours aux moyens automatiques de paiement (cartes d’achats, virements, etc.), pour les transactions de faible montant, ainsi qu’un large développement des procédures de paiement sans mandatement préalable (pour les paiements répétitifs).

La situation française : une amélioration timide mais des petits retards trop fréquents 

La dernière livraison du baromètre Altarès pour le Premier trimestre 2016, montre un retard du paiement global (compris comme la moyenne en jours dont paiements effectués sans retard) de 12,6 jours en France.

On constate cependant que si la situation française s’améliore par rapport au quatrième trimestre 2015 (12,6 contre 12,9 jours), les retards de paiement sont caractérisés avant tout par de petits retards très fréquents. En effet, si 38,1% des entreprises paient sans retard (par rapport aux délais contractuellement arrêtés), elles sont 34,7% à avoir entre 1 et 15 jours de retard dans leurs paiements. Cette proportion tous pays européens confondus, est la plus mauvaise pour les délais courts. Pour les délais entre 16 et 30 jours, le R-U, et le Portugal sont en tête, avec 30,8% et 33,3% de leurs entreprises. Dans tous les cas cependant, les Allemands et les Pays-Bas représentent les meilleurs payeurs européens avec 71,5% et 54,4% des entreprises qui paient sans retard.

Il faut par ailleurs mettre en évidence les éléments des législations et des pratiques contractuelles en vigueur, qui sont loin d’être homogènes malgré les tentatives d’harmonisation européennes. L’Allemagne a une pratique de paiement à 30 jours, alors que la France à des délais de règlements contractuels entre 30 et 90 jours, les Pays-Bas étant entre 0 et 90 jours et le R-U entre 30 et 60 jours.

L’évolution globale se distribue comme suit entre septembre 2012 et mars 2016 pour la France et les deux pays référence (Allemagne et Pays-Bas) que nous citions plus haut :

On constate que les profils de retard ne sont pas corrélés entre pays eurpopéens. La France croît significativement à compter de juillet 2014 (11,8 j), pour culminer en juillet 2015 (13,6,) pour ensuite baisser jusqu’en mars 2016 (à 12,6 j). L’Allemagne elle baisse en janvier 2015 à 5,7 j, pour ensuite augmenter jusqu’à aujourd’hui à 6,6 j. Les Pays-Bas eux améliorent continuement leur performance depuis septembre 2013 (9,6j) et sont aujourd’hui à 8,2j (mars 2016).

La raison est en réalité à chercher ailleurs. Comme le montre une récente étude du cabinet hollandais Atradius[1], les explications avancées dans les relations commerciales internes aux pays concernés (fournisseurs et clients) sont les suivantes :

Il apparaît en particulier que pour la France, si l’absence de fonds disponibles reste la première cause de retard de paiement, en revanche les entreprises du pays se distinguent par les questions relatives  au contentieux sur la qualité des biens et des services par rapport à la Hollande (mais moins que l’Allemagne), par la complexité de ses procédures de paiement (au-dessus des deux autres), mais pas particulièrement comme un moyen alternatif pour soulager la trésorerie (23,8% contre 33,3% en Allemagne et 34% aux Pays-Bas). Et pourtant, le CCIN (crédit commercial interentreprises net) reste en France en plein essor (voir encadré technique en fin de note), il augmente de 1,5 point de PIB en 2011 à 2,03 points de PIB en 2014

Une pratique qui est avant tout fonction de la taille de l’entreprise et du secteur 

Tout d’abord le retard augmente avec la taille des entreprises, ce qui doit déboucher sur une interrogation quant à la mise en place d’un pur rapport de forces entre partenaires commerciaux de tailles différentes. Pour les sociétés commerciales à T1 2016, il apparaît que les retards pour les entités jusqu’à 3 salariés sont de 12,4 j, alors qu’ils atteignent 14,9 jours pour les entreprises de 500 salariés et plus. A noter que cette tendance est la même s’agissant des EPIC (avec une amélioration jusqu’à 49 salariés) puis un creusement au-delà jusqu’à 99. Le phénomène est généralement confirmé également dans le secteur public auprès des administrations de l’Etat (avec une forme de courbe en U, le début et la fin étant dégradés), comme s’agissant des collectivités territoriales où la dégradation est cette fois-ci linéaire, de 8,5 j pour les entités de moins de 3 salariés, jusqu’à 16,3 jours pour les collectivités de 500 salariés et plus.

Si l’on veut avoir une idée des « secteurs » mauvais payeurs, le commerce, l’industrie, l’information et la communication, ainsi que les transports et la logistique sont les secteurs les plus concernés par les « petits retards » (inférieurs à 30 jours). On oscille entre 56,8% et 68,8% d’entreprises en retard. Ce qui est tout à fait considérable. S’agissant des activités administratives, l’enseignement et l’administration générale ressortent à 63,6% et 59,1% des entités pour des retards inférieurs ou égaux à 30 jours. L’Etat exemplaire, est donc de ce point de vue guère plus performant que les entreprises des secteurs les moins ponctuels dans leurs règlements.

La localisation géographique des entités les moins performantes se concentre avant tout en Île-de-France, avec 64,1% des entreprises payant avec retard <30 jours à T1 2016, et 8,8% des entreprises payant en retard >30 jours. Seuls les DOM font moins bien s’agissant des délais supérieurs à 30 jours (10,8% des entreprises).

Un arsenal législatif à renforcer et à étendre intégralement au secteur public

Quatre réformes législatives ont permis d’instituer des délais de paiement impératifs et une normalisation de leur mode de computation[2].  C’est aujourd’hui l’article L.441-6 du Code de commerce qui établit un délai de paiement de droit commun de 60 jours à compter de l’émission de la facture. Il y a cependant aujourd’hui de nombreuses exceptions :

  • Soit que les délais soient plus courts : ainsi en matière de transport, de fret aérien, de location de véhicules, les délais de paiement ne peuvent dépasser 30 jours. Tout comme en matière de produits alimentaires (article L.443-1 du Code de commerce), de boissons alcoolisées, 20 jours pour les achats de bétail etc…
  • Soit plus importants : en matière d’agroéquipement (55 jours pour les matériels d’entretien, 120 jours pour les matériels agricoles), prolongation de 30 jours pour les articles de sport, 54 jours pour la filière cuir, 59 à 74 jours pour la filière horlogerie bijouterie, 75 à 95 jours pour le jouet etc…

La liberté contractuelle posée à l’article 1134 du code civil (le fameux principe civiliste selon lequel le contrat forme « loi de parties »), est cependant encadrée notamment par le CGI (article 289, I, 3) afin de poser un délai de 45 jours supplémentaire, et des termes limitatifs différents de computation limitativement énumérés : de retenir la date de réception des marchandises ou d’exécution de la prestation de service en lieu et place de la date de facturation etc…

Les indicateurs fournis ne permettent pas à l’heure actuelle de juger de l’efficacité des dispositifs mis en place. Et pourtant les sanctions ont de quoi être dissuasives, avec notamment la notification d’une indemnité forfaitaire et de pénalités de retard (article L.441-6 du code de commerce) : taux d’intérêt BCE aux opérations de refinancement majoré de 10 points de pourcentage (pour le secteur privé[3]), indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement de 40 € (article D.441-5 du Code de commerce). Mais aussi des sanctions administratives de 75.000 euros pour une personne physique et de 375.000 euros pour une personne morale (art.  L.441-6 du Code de commerce). Possibilité de doubler cette amende en cas de réitération dans un délai de 2 ans. Et depuis la loi du 17 mars 2014, un prononcé directement par l’autorité administrative (DGCCRF), art. L 465-2 du Code de commerce, avec faculté de publication par tout moyen. Et l’application d’un maximum par confusion des sanctions pécuniaires, puisque le montant global des amendes prononcées ne peut dépasser le maximum légal le plus élevé.

Les résultats sont cependant aujourd’hui modestes : avec en 2015, 135 amendes administratives prononcées pour un montant total de 4,3 millions d’euros, dont 4 ont atteint le montant maximum de  375.000 euros et 6 ont fait l’objet d’une publication.

Pour la Fondation iFRAP, l’appareil législatif n’est pas suffisant, dans la mesure où la morphologie des dépassements des délais de paiement est massive mais faible. Le renforcement des sanctions devrait se déplacer sur le champ de la publication systématique sur un support unique approprié, afin d’adopter une démarche de Naming and Shaming. Plutôt que de procéder à une publication par voie de journaux d’annonces légales généralement locaux et dispersés. La DILA pourrait mettre en place un espace dédié à la disposition de la DGCCRF.

Par ailleurs, un signalement des entreprises pourrait être mis en place par voie de lanceurs d’alerte. Cela supposerait bien évidemment qu’un rapport sur les moyens actuels dédiés de la DGCCRF en la matière soient adressés au Parlement et rendu public.

Plus largement, une politique d’alignement progressif par filière des délais de paiement avec l’Allemagne, permettrait de renforcer la visibilité de la politique poursuivie, avec un échéancier crédible. Cela pourrait se matérialiser par un alignement progressif des délais de 60 jours de droit commun des entreprises sur le délai de 30 jours demandé au secteur public[4].

Cependant, le secteur public doit également faire des efforts, des efforts spécifiques : entre T4 2015 et T1 2016 on constate effectivement une amélioration timide mais réelle des administrations publiques en matière de délai de paiement. Seules les très petites collectivités font moins bien (5,1% de retard pour les moins de 3 salariés contre 4,7% au trimestre précédent). Les performances des EPA (établissement public à caractère aministratif) sont à l’unisson. Cependant, le ressenti des professionnels n’est pas le même : il apparaît ainsi que 43% des fournisseurs évaluent les délais de paiement en dégradation sur l’année 2015. 40% ne notent aucune amélioration. Près de 60% des 512 fournisseurs sondés dans une récente étude de mai 2016 Enquête sur la perception des délais de paiement dans le secteur public, établie par le cabinet Teresa Monroe et Compinnov, déclarent avoir été payés en retard, tandis que 77% des prestataires travaillant avec les hôpitaux publics et les établissements de santé déclarent être également dans ce cas. La récente étude d’Altares aux assises des délais de paiement du 8 juin 2016 mettait bien en exergue que les acteurs publics étaient également responsables de nombreux petits retards de paiement :

  • 43% pour les administrations de l’Etat
  • 45% pour les EPIC
  • 37% pour les collectivités territoriales
  • 35% pour les associations loi de 1901

Les dernières données consolidées pour la fonction publique sont fournies par l’observatoire des délais de paiement[5], et datent de l’année 2015 (avec une computation légèrement différente de celle fournie par Altares). On pouvait relever la mauvaise performance de la commande publique par rapport au délai global de paiement observé dans le secteur privé. Le délai moyen observé était de 19 jours en 2015 dans le privé, tandis que dans le public on avoisinait les 24,7 jours, en dépit d’une amélioration tendancielle notable.

Conclusion

Il importe selon nous pour les pouvoirs publics de progressivement :

  • Aligner les pratiques du secteur hospitalier (établissements publics de santé et de santé des armées) sur le droit commun de la FP à 30 jours (leurs délais sont compris actuellement entre 45 et 50 jours). Pour cela un effort dans la dématérialisation des factures devrait être opéré.
  • Idem pour les pouvoirs adjudicateurs (marchés publics) qui disposent actuellement d’un délai de 60 jours. Il faudrait parvenir en matière de « professionnalisation » de la commande publique permettant de réduire les délais. Dans ce cadre, la dématérialisation des factures et l’usage de moyens modernes de paiement (cartes d’achats, prélèvements automatiques), devraient permettre d’améliorer les performances des services d’achat.
  • Au niveau des collectivités territoriales, la séparation de la chaine d’ordonnancement et de paiement n’est pas intégrée, ce qui impose une double computation de la part de l’ordonnateur et du comptable (c’est toute la problématique du compte financier unique[6]). Des évolutions sont également possibles avec la mise en place de « centrales territoriales d’achat », qui devraient porter leurs fruits.

Plus largement il nous semble important notamment en matière de sanction des délais de retard de procéder à un alignement véritable sur le taux d’intérêt des pénalités appliquées au niveau du secteur privé. On constate sinon que la loi n°2015-990 du 6 août 2015 a permis d’appliquer aux entreprises publiques les mêmes amendes que dans le secteur privé, notamment avec le taux maximal de 375.000 euros et le doublement en cas de réitération,  sans effet véritablement significatif. Il importe à notre avis d’aller plus loin et d’aligner (voir infra) au nom de l’Etat exemplaire, les pénalités sur celles prévues par la DGCCRF dans le cadre de l’article 36 du projet de loi dite SAPIN 2. C’est-à-dire une extension à 2 millions d’euros, et cumul sans plafonnement possible des amendes prononcées.

Plus qu’ailleurs, de nombreux contractants privés sont en situation de monopsone (un seul acheteur public). Le Whistleblowing doit donc être encouragé afin de dénoncer les situations d’abus et de chantage à la commande publique, ainsi que la publication systématique des sanctions prononcées, entité publique par entité publique sur un éventuel site dédié.

Evaluation du crédit interentreprises :

Il faut distinguer le montant des crédits fournisseurs (600 milliards[7]), du solde commercial lui-même généralement évalué en jours de chiffre d’affaires (crédit commercial interentreprises net, CCIN), et qui résulte de la différence entre les délais de paiement clients et les délais de paiement fournisseurs, ou de la différence entre les crédits fournisseurs et les crédits clients[8].

L’évaluation du CCIN est donnée en jours de CA par la banque de France, via son sous-site, Dossier statistique : les délais de paiement des entreprises de 2000 à 2014[9] (dernière remise à jour janvier 2016). Le solde commercial est fourni graphiquement par le diagramme suivant :

Source : Observatoire des entreprises, Banque de France, novembre 2015[10].

Les montants du solde commercial année par année sont évalués en moyenne non pondérée des ratios individuels, (voir tableau ci-contre), mais aurait tout aussi bien pu être exprimé en moyenne pondérée des ratios individuels, ce qui fait varier le solde de 11,8 jours de CA (première méthode exprimée sur le graphique) à 3,4 jours de CA[11].

Si l’on veut documenter de façon plus précise le montant des crédits interentreprises en cours, nous proposons de retraiter les données fournies par le tableau p.14 du rapport 2015 de l’observatoire sur les délais de paiement.

Nous appliquons l’identité suivante :

CCIN = (crédits clients + avances fournisseurs) – (crédits fournisseurs + avances clients)[12]

Que nous traduisons ainsi

CCIN = (Créances clients et comptes rattachés plus effets escomptés non échus + Avances, acomptes versés sur commandes) – (Dettes fournisseurs et comptes rattachés + Avances, acomptes reçus sur commandes en cours[13])

Il vient alors que le CCIN 2013 = (627,4 +27,2) – (519,9+97) = 654,6 – 616,9 = 37,7 milliards d’euros.

Nous pouvons également calculer le CCIN 2014 qui serait égal quant à lui à 43,5 milliards d’euros.

Si nous voulons avec cette même méthodologie disposer d’une série longue, nous pouvons exploiter le recueil des différents rapports de l’observatoire des délais de paiement disponibles[14], la courbe CCIN apparaît comme suit:

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Crédit commercial interentreprises net (milliards d'euros)

22

20,4

21,9

32,3

37,1

30,9

38,3

37,7

43,5

CCIN en % de PIB

1,19

1,05

1,10

1,67

1,86

1,50

1,84

1,78

2,03

Crédit client  + avances fournisseurs

616,8

659,1

661,7

613,9

646,5

668,3

663,8

654,6

661,3

Crédit fournisseur + avances clients

594,8

638,7

639,8

581,6

609,4

637,4

625,5

616,9

617,8

calculs et estimations Fondation iFRAP 2016

                 


[1] https://group.atradius.com/publications/payment-practices-barometer-netherlands-2016.html, voir en particulier la publication de 2016, Statistical Appendix Atradius Payment Practices Barometer, p.7

[2] Il s’agit en particulier de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques qui ont renforcé les règles en matière de délais de paiement, la loi du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation qui ont renforcé substantiellement les sanctions en cas de manquement à ces mêmes règles.

[3] L’extension est malheureusement nous semble-t-il encore partielle pour le public qui ne retiendrait pas la majoration de 10 points de pourcentage.

[4] Consulter sur l’ensemble du dossier, http://www.economie.gouv.fr/cedef/delais-de-paiement-entre-entreprises avec l’ensemble des textes de référence. Il resterait cependant une distinction dans la computation des délais : date d’acceptation pour le secteur public et date de facturation pour le secteur privé. Un alignement total est-il souhaitable ? Oui, dans le cadre de procédures accélérées : professionnalisation de la chaine comptable dans les collectivités territoriales afin de raccourcir les délais, moyens de paiement automatiques etc… (voir nos développements infra).

[5] Voir le nouveau site gouvernemental sur le sujet, http://delais-paiement.fr/

[6] Voir le rapport IGF/IGA, la transparence financière des collectivités territoriales, 2012, http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/rapportiga_transparencefinancierect_110713.pdf

[7] Voir, rapport Observatoire du financement des entreprises, Rapport sur la situation économique des PME, janvier 2014, p.20. Il s’agit cependant d’une donnée de 2010 du rapport de l’observatoire des délais de paiement de 2011. https://www.tresor.economie.gouv.fr/File/398140

[10] Ce tableau est la version développée et triée par catégories d’entreprises, de celui exprimé dans le rapport annuel de l’observatoire des délais de paiement 2015, p.13. https://www.banque-france.fr/fileadmin/user_upload/banque_de_france/publications/Observatoire-Delais-de-Paiement-Rapport_2015.pdf

[11] Par exemple le dossier spécial Les entreprises en France 2014, Délais de paiement, p.68 http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/ENTFRA14f_D4_delais_paiement.pdf

[12] Voir la méthodologie proposée dès 1975 par l’INSEE, http://www.persee.fr/doc/estat_0336-1454_1978_num_99_1_3068

[13] Ce calcul semble validé en outre par l’approche de l’Observatoire des délais de paiement dans son rapport de 2009, p.39 : voir la note d’explication du tableau de cadrage macroéconomique, « délais clients pour les créances, délais fournisseurs pour les dettes ».

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