État et collectivités

Contrôle des dépenses publiques, un pas décisif franchi

17 janvier 2013 • Samuel-Frédéric Servière

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Ça y est ! Nous voici enfin arrivés à un tournant quant à la gestion de nos deniers publics. Désormais, avec l'édiction de la circulaire du Premier ministre du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques, les directives sont claires quant aux mesures d'économies à mettre en œuvre afin de respecter les engagements de la France et sa programmation pluriannuelle des finances publiques. De façon très pragmatique, le gouvernement actuel reprend d'ailleurs à un niveau opérationnel des idées proches de celles qui avaient été développées déjà sous Nicolas Sarkozy dans le cadre de la réforme constitutionnelle relative à l'équilibre des finances publiques visant la mise en place de lois-cadres au printemps 2011.

Les trois principes de la circulaire

-Principe d'auto-assurance : la Fondation trouve le principe crédible dans la mesure où celui-ci est accompagné d'une mise en réserve de crédit préventive et correctrice, pour un périmètre qui inclut l'ensemble des administrations publiques hors collectivités territoriales, dont les organismes de sécurité sociale et les agences de l'État.

-Principe de gage des dépenses nouvelles par des économies sur les anciennes [1]. La Fondation estime que cette disposition sera très difficile à respecter étant donné les risques de dérive des comptes publics nécessitant des ajustements rapides et financés.

-Principe de gage des dépenses fiscales entre elles : la Fondation estime le dispositif crédible dans la mesure où il s'inscrit dans un périmètre a priori normé. Cependant celui-ci ne fonctionnera que si l'on dispose d'évaluations fiables et contradictoires ex ante et ex post de ces dispositifs.

1. Des mesures vigoureuses, claires et précises…

A maintes reprises ces dernières années, la Fondation iFRAP avait tiré la sonnette d'alarme quant au manque de rigueur dans la gestion au jour le jour de nos ministères. En effet, en dépit de la publication de normes budgétaires censées se révéler de plus en plus contraignantes, les atermoiements de décideurs politiques alors en poste, par manque de courage ou par réflexe tactique, avaient sans cesse ménagé des échappatoires dans lesquelles se sont engouffrés les crédits publics. Les principaux leviers sont bien connus :

- Dérapage des « débudgétisations » par l'usage trop important et surtout beaucoup trop émietté des niches fiscales, avec notamment un jeu de cache-cache par l'intermédiaire de la « souplesse » extrême laissée à la définition des « dépenses fiscales ». Mais aussi multiplication des taxes affectées au financement de divers organismes.

- Décharge d'une partie de la masse salariale au niveau central par le report en direction des opérateurs et des collectivités territoriales (dans le cadre de l'acte II de la décentralisation), ces deux catégories d'entités publiques multipliant les emplois hors plafonds et les recrutements.

- Point de fuite s'agissant des « agences », ces organismes parapublics dont beaucoup échappent encore à la catégorie trop étroite des opérateurs et qui permettait de loger des organismes de régulation (autorités administratives indépendantes) ou de simples établissements publics, voire des services en dehors du périmètre de l'État.

- Et pour finir, astuces dans l'exécution des programmes budgétaires, avec les « techniques » - pour facialement faire baisser la dépense - bien connues que sont les reports de crédits non-consommés entre les exercices et le ralentissement ou l'accélération de l'ordonnancement des factures, permettant de lisser les dépenses sur le dos des fournisseurs.

A cette fin la circulaire s'articule autour des trois principes fondamentaux :

1. Le principe de l'auto-assurance
Il s'agit en réalité d'un principe de responsabilisation des ordonnateurs principaux et secondaires [2] à travers la mise en place d'un système de gages. Désormais, la compensation des dérives de certaines dépenses devront se réguler au sein même du ministère, et ce, au moyen d'ajustements réalisés sur d'autres dépenses. Sont principalement visés : les crédits à fort potentiel de dérive, notamment « la masse salariale et les crédits d'intervention ».

Par ailleurs, une triple sécurité est mise en place. A la réserve légale de précaution, dont le ministre du Budget Jérôme Cahuzac [3] a précisé qu'elle s'élevait à 6,5 milliards d'euros pour 2013, accompagnées d'un « surgel » de 2 milliards d'euros à raison de dépenses non prévues en lois de finances initiale [4], il est précisé que le budget des ministères peuvent faire l'objet :

- D'une mise en réserve préventive à l'initiative du ministre pour faire face à des hausses de crédits impossibles à compenser par redéploiement, étant entendu que la règle générale « doit prévoir une annulation au moins partielle de ces crédits en fin de gestion », ce qui devrait permettre de contenir les dérapages constatés entre lois de finances initiales et lois de finances de règlement (dérapages constatés les années précédentes de l'ordre de 5 à 6 milliards d'euros).

- Mais aussi, d'une mise en réserve externe, à l'initiative du ministre du Budget à titre conservatoire et correctif, pour les programmes ayant dérapé lors de la précédente exécution budgétaire.

- Enfin, extension aux opérateurs de la discipline de gestion arrêtée pour les ministères, avec contribution à la réserve de précaution par prélèvement sur leur subvention pour charges de services publics.

2. La règle de principe général de gage des dépenses nouvelles sur d'autres dépenses

A cette fin, il devient impossible pour les ministères d'ajuster les dérapages de nouveaux crédits par des taxes supplémentaires ou l'augmentation des taxes existantes, un maximum ayant été atteint quant au niveau global des prélèvements obligatoires. Le problème est que ce principe ne peut avoir d'application solide et que celle-ci n'est pas valable pour les dépenses déjà exécutées ou en cours d'exécution (annonce d'ajustement de la TVA à 20% voire plus [5], ou de l'augmentation déjà actée de la CSPE (la contribution au service public de l'électricité) afin de juguler le déficit d'EDF de 4,9 milliards d'euros [6]).

Point très positif (mais sa sécurisation pourra se révéler d'autant plus difficile à atteindre en pratique), le périmètre d'interdiction est le plus large possible : « cette règle s'applique à tous : dépenses de l'État, de ses agences et de la sécurité sociale. », sans possibilité de fuite vers des entités connexes mal identifiées. La notion d'agence est à prendre au sens large défini par le rapport IGF permettant d'y inclure : les opérateurs, mais aussi l'ensemble des ODAC (organismes divers d'administration centrales), les AAI (autorités administratives indépendantes), les instances consultatives, les services à compétence nationale etc. Elles seront d'ailleurs auditées quant à l'importance de leurs ressources fiscales affectées.

La règle de gage des crédits entre eux est une orientation importante qui mérite d'être saluée, d'autant qu'elle se double de l'interdiction stricte des techniques de reports de crédits non consommés et des différés dans le paiement des fournisseurs. Sur ce point la circulaire est limpide : « Une économie signifie une diminution de la dépense publique totale, sans report de charges sur d'autres entités publiques, sur des fournisseurs ou sur d'autres années. »

3. Le principe de non substitution entre dépenses budgétaires et dépenses fiscales

Il s'agit-là d'un problème d'appréciation interne à l'administration. Celle-ci maîtrise mal les coûts budgétaires induits en dépit des avantages d'allocation lorsque les niches fiscales sont bien calibrées quant à leur volume (effet de levier pertinent), leurs destinataires et leurs effets (limitation des processus cumulatifs d'optimisation). Il s'agit d'éviter que les ministères ne reportent leurs dépenses d'interventions en réorientant l'impôt. L'appel à un meilleur chiffrage rentre en cohérence avec le renforcement des processus d'évaluations mis en place par la Direction du Trésor (dispositif Mésange) et par les études d'impacts réalisées jusqu'à présent par la DGCIS dans le cadre du commissariat à la simplification [7] [8]. A cette fin, la circulaire impose un principe de gage interne entre niches fiscales (création destruction au sein de l'enveloppe globale), mais aussi, un principe d'audit général de l'ensemble des dispositifs fiscaux dérogatoires sur cinq ans, avec rapport sur 1/5ème du stock identifié (mission IGF sans aucun doute) par an auprès du Parlement.

Enfin, le gouvernement impose un monopole de fait s'agissant des projets de lois gouvernementaux des dispositions fiscales et sociales financières au sein des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Il s'agit de la restauration claire du principe de monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale s'agissant des dispositions ayant un impact pour les finances publiques proposé alors par le précédent gouvernement. Là encore le texte du Premier ministre est très clair : « Enfin je vous rappelle que les mesures fiscales ou relatives aux recettes sociales décidées à l'initiative du Gouvernement ne pourront trouver leur place que dans une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. » Dans le cadre du Parlementarisme rationalisé, il s'agit de la mise en place de facto d'une rationalisation renforcée s'agissant des dispositions financières, qui s'appuie directement sur les propositions du précédent gouvernement.

2. …mais des marges étroites


Il faut dire que les marges sont étroites (comme le montre notre tableau). En effet, avec une programmation sur l'ensemble des administrations publiques d'une progression en volume anticipée à +0,5%, cela implique en euros constants 2011 que l'on ne dépasse pas les 5,61 milliards d'euros de dépenses supplémentaires sur l'ensemble des administrations publiques/an en moyenne jusqu'en 2017 [9].

[1] C'est la mise en application pour les crédits du principe de "One in, One out".

[2] Donc concrètement des responsables opérationnels de programme et des responsables budgétaires opérationnels de programme, ainsi que les CBCM (contrôleurs budgétaires et comptables ministériels) placés par Bercy auprès de ces derniers dans l'ensemble des ministères.

[3] Voir Les Échos, 14 janvier 2013, Jérôme Cahuzac, « il n'y aura pas de dérapage des dépenses ».

[4] Principalement affectées à la croissance mal anticipée de la contribution de la France à l'UE, mais aussi pour 500 millions environ, afin d'amortir l'impact de la croissance des demandeurs d'emplois, en direction du budget du ministère du Travail.

[5] Selon une déclaration du rapporteur général du budget Christian Eckert, http://www.boursier.com/actualites/…

[6] http://www.agefi.fr/articles/la-det…

[7] Voir la circulaire du 17 février 2011. Rappelons que désormais, la coordination du travail d'évaluation devrait être confiée au Commissariat général à l'évaluation et la prospective, qui aurait pu reprendre les attributions du commissaire à la simplification de la circulaire sus-visée. Depuis lors, un arbitrage a été rendu. Le commissariat général à l'évaluation et à la prospective ne reprendra pas l'évaluation des normes dont la mise en cohérence est assurée désormais au sein même du SGG par Célia Vérot, nommée directrice adjointe au secrétariat du gouvernement en charge de la simplification, voir http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2013/02/cir_36527.pdf..

[8] Pour les normes impactant les entreprises, mais également les collectivités locales en lien avec la commission consultative d'évaluation des normes hébergé par le CFL (le comité des finances locales au sein de la DGCL du ministère de l'intérieur).

[9] Une perspective d'autant plus difficile à tenir, comme le relève avec justesse Didier Miguaud, Premier Président de la Cour des comptes lors de l'audience solennelle de rentrée du 10 janvier 2013 : « [La France] doit parvenir à quasiment stabiliser en volume son évolution [de la dépense publique ndl], alors que la progression moyenne constatée au cours des dernières années a été de 2% par an. »

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