État et collectivités

Contractualisation et bonus malus : mode d'emploi pour les collectivités territoriales

25 juin 2014 • Samuel-Frédéric Servière

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Réaliser 11 milliards d'économies sur le bloc local, tel est l'engagement du gouvernement dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017. Cependant, pour que ces économies soient réalisées et durables, il sera nécessaire qu'elles s'appuient essentiellement sur une baisse des coûts fixes des collectivités en question et ce, dans une proportion supérieure à celle annoncée dans la mesure où il faudra bien « gager » le dispositif du bonus/malus.

Le dispositif du bonus/malus permet d'inciter à respecter les objectifs de dépenses et à pratiquer les fusions escomptées sur la base du volontariat. Cette politique implique de réfléchir à une baisse importante du réseau des communes, avec deux dynamiques à l'œuvre :

Incitations budgétaires

Elles prendraient la forme de dotations majorées ou de restitution de frais d'assiette des taxes locales/contre rabot uniforme des dotations exprimées sous la forme de cibles d'économies globales par grandes masses et par strate.

Ce dispositif gagerait la mise en place volontaire de processus de fusion pour les petites et très petites communes, de façon à dégager des ensembles compris entre 1.000 et 2.000 habitants. Mais la seule fusion de communes ne sera pas suffisante en soit. En effet la constitution de blocs communaux minimaux de 1.000 habitants, ne réduirait l'effectif de communes que de 65%, produisant 9.484 nouvelles communes. Pour des effectifs communaux de 2.500 habitants, 7.217 nouvelles communes (-78%). Pour une population communale de 5.000, 5.038 communes, soit -85% pour un total de 6.994 entités, il importe donc de réfléchir à l'échelon intercommunal surtout en zones de montagne et zones géographiques particulières où les petites communes sont distantes et très émiettées. Ce qui pourrait permettre de constituer, soit un deuxième volet d'intégration (623 EPCI environ seraient concernés), voir pour ces régions spécifiques constituer la seule et même étape par fusion directe des communes avec l'intercommunalité surplombante. Spécifiquement pour ces zones enclavées, la mise en place de la dématérialisation des procédures et de réseaux d'appui préexistants et itinérants (ce qui qualifie une nouvelle fois le réseau des postiers) pourrait permettre de réussir à intégrer même les zones les plus reculées.

La mise en place du bonus/malus stricto sensu

Il pourrait s'agir d'une modulation de la dotation d'investissement accordée aux communes (au sein même des blocs intercommunaux) ayant déjà atteint à une date butoir une taille critique (afin de ne pas avoir de caractère intrinsèquement inflationniste sur les dépenses de fonctionnement). Pourraient être concernées les communes d'ores et déjà situées au-dessus du seuil des 5.000 habitants (elles sont 1.956). Leur serait alors imposée par voie contractuelle, la définition de seuils de dépenses par fonction et par strate, le bénéfice des boni pouvant intervenir à deux niveaux : au plan communal pour les compétences exercées directement par les communes (non déléguées ou conservées malgré délégation (en cas de délégation partielle de compétences)) ; au plan intercommunal pour les fractions de compétences partiellement partagées avec l'intercommunalité (au prorata) et pour les compétences exercées en propre par la communauté. Pour les intercommunalités constituées d'entités très disparates, seule l'intercommunalité elle-même et les communes atteignant la taille critique seraient concernées par le second dispositif de bonus/malus détaillé par fonction. Un objectif spécifique de fusion pourrait par ailleurs être joint : atteindre 10.000 habitants pour les communes de 5.000. L'effort produit serait alors une baisse de 31% des communes concernées.

Communes Intercommunalités Dispositif petites communes Dispositif bonus/malus grandes communes
Communes <5.000 hab Fusionner en 1 (si territoire enclavé) ou 2 étapes au niveau intercommunal (entre communes puis avec l'intercommunalité) Bonification des dotations d'investissement ou restitution des frais d'assiette selon des objectifs globaux et fongibles Si atteinte de taille critique, le nouvel ensemble se voit assujetti à un dispositif spécifique aménagé (zones de montagne, etc…)
Communes >5.000 hab-10.000 hab Concernées avec des objectifs spécifiques pour les dépenses exercées par les intercommunalités à raison de leurs compétences propres et partagées Déclenché si les petites communes appartiennent à des intercommunalités partagées avec des communes >5.000 La contractualisation devient spécifique par objectifs nationaux avec répartitions par fonctions applicables par dérogation contractuelle aux art.L.2312-3 ; L.5211-36 et R.5211-14 du CGCT (applicables normalement aux budgets des communes et intercommunalités >10.000 hab (aménagement de l'instruction M14)
>10.000 hab Concernées avec des objectifs spécifiques pour les dépenses exercées par les intercommunalités idem La contractualisation sur les indicateurs est de plein droit

Le suivi institutionnel pourrait se déployer comme suit :

Collectivité État (préfet) DGFiP
Refus de contractualiser Rabot sur les dotations versées Exécute le rabot
Accepte de contractualiser Vérifie la trajectoire, l'inscription au budget et l'exécution par rapport aux cibles définies Délivre le bonus par rapport à la baisse des dotations théoriquement programmées
Accepte de contractualiser mais ne respecte pas ses engagements Met le budget sous surveillance  
De son propre fait Se voit délivrer l'application du malus Rationne en n+1 les dotations d'État
Indépendamment de sa volonté L'écart est noté et la correction effectuée sur le budget n+1 La dotation est bonifiée mais de façon atténuée

Le système de gratification/sanction pourrait s'insérer au sein du cycle budgétaire local comme suit :

Dispositif du bonus/malus DOB Vote du budget primitif Exécution Règlement/sanctions
Collectivité Définit la trajectoire pluriannuelle Vote le budget en conséquence   Exécution conforme aux objectifs/ non conforme
Préfet Propose en concertation les indicateurs Vérifie l'inscription des objectifs dans le budget Relève les manquements en cours d'exécution sur signalement du réseau des finances publiques Sanction par le mécanisme du malus ou sur-correction pour le budget n+1
Réseau des finances publiques     Alerte sur le préfet sur les problèmes d'exécution Ajuste le versement des subventions d'État en conséquence

Voir, notre note du 25 avril 2014

En définitive le réseau communal et intercommunal devrait rapidement converger vers 5.000 communes nouvelles (avec intégration intercommunale pour les plus petites) et fusions horizontales pour les plus grandes.

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