État et collectivités

Caisse des dépôts : quelle modernisation possible ?

13 septembre 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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La réforme de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations proposée par l’exécutif, dans le cadre de la loi PACTE, n’a rien d’une réforme mineure. Il s’agit de « moderniser » la gestion de la Caisse, tout en la rapprochant davantage de la gestion d’une banque sur secteur concurrentiel, en conformité avec l’Etat de la législation européenne.

En effet, la Caisse n’est pas, par exemple en matière de contrôle externe, assujettie en tant que Banque nationale de développement (BND), à la directive CRD-IV[1] (échappant du coup au mécanisme de surveillance unique (MSU)) et au règlement CRR (capital requirement regulation). Par ailleurs, la France doit se mettre en conformité avec les préconisations de la Commission européenne s’agissant de la séparation de la direction exécutive et de l’organe délibérant, ainsi que de la nécessité de la mise en place d’une supervision indépendante[2]. La question est cependant posée quant à la façon de procéder. Et en la matière les options choisies ne semblent pas les meilleures.

Ainsi que le souligne le projet de loi PACTE, « la modernisation de la gouvernance de la CDC vise principalement à renforcer les prérogatives de la Commission de surveillance, afin de rapprocher son fonctionnement des meilleurs standards en vigueur », et pour cela décide d’intervenir à 4 niveaux :

  • Evolution de la composition de la commission de surveillance ;
  • Renforcement des prérogatives de cette instance en tant qu’organe délibérant ;
  • Modernisation du cadre comptable et prudentiel ;
  • Clarification des relations financières entre l’Etat et la CDC, notamment s’agissant du versement de son quasi-dividende.

La transformation de la commission de surveillance en quasi conseil d’administration

La CDC est placée aux termes de l’article L.518-2 du CMF (code monétaire et financier) « de la manière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative ». A ce titre, l’entité est placée sous la surveillance d’une commission « chargée de présenter un rapport annuel sur ses activités » au Parlement. Mais cette « commission de surveillance » ne détient pas en l’état actuel des textes, la faculté de se constituer en organe délibérant ou de façon tout à fait périphérique (s’agissant du seul contrôle interne).

En conséquence, la direction et l’administration de la Caisse sont du ressort unique du Directeur général, nommé par le président de la République et qui en assume à ce titre toutes les conséquences (il est le seul responsable de la gestion des fonds et des valeurs de l’établissement), mais « sans véritable contre-pouvoir, la commission de surveillance disposant en pratique de prérogatives très limitées, ses avis étant, pour l’essentiel, non contraignants. »

L’exécutif propose donc de transférer son rôle actuel de supervision à l’ACPR (autorité de contrôle prudentiel et de résolution), ce qui rapprocherait sa mise sous surveillance en matière prudentielle par rapport au droit commun, tandis que l’extension des pouvoirs exécutifs de la commission de surveillance permettrait de renforcer en pratique la collégialité de la structure et d’éviter certaines décisions malheureuses du chef, seul Directeur général, comme a pu le relever la Cour des comptes dans de multiples rapports.

La future commission de surveillance de la CDC, entre renforcement et dilution

Pour réformer la gouvernance de la CDC l’exécutif propose de passer d’une composition de l’instance de 13 à 15 membres, avec un aspect qualitatif (diversification des profils), notamment par l’introduction de parlementaires issus des commissions des affaires économiques (et plus seulement de la commission des finances), ainsi que de 4 personnes qualifiées désignées par l’Etat en remplacement des membres issus des corps de contrôle (Cour des comptes, Conseil d’Etat et gouverneur de la Banque de France) ; enfin, par l’inclusion de deux représentants des salariés et le passage à la parité.

La proposition est a priori en phase avec la volonté de modernisation, mais on remarquera cependant que la nouvelle composition accroît le pouvoir de désignation de l’exécutif sur les membres de la commission (passage de 3 représentants à 4), même si le Parlement reste majoritaire (8 membres sur 15). Il faudra cependant que des dispositions explicites soient prises afin d’éviter d’éventuels conflits d’intérêts liées à ces nominations de personnalités qualifiées.

Par ailleurs en pratique, les membres de la commission de surveillance pourront désormais exercer un véritable pouvoir délibératif s’agissant :

  • De la stratégie de la caisse ;
  • D’adoption du budget, d’approbation des comptes sociaux ;
  • De fixation des besoins de fonds propres et de liquidité de l’établissement ;
  • D’approbation des conditions d’organisation du contrôle interne du groupe.

Proposition n°1 de la Fondation iFRAP : division de la commission de surveillance actuelle en deux entités tournantes

Pour la fondation iFRAP, la commission de surveillance devrait être divisée en deux entités (collèges) exerçant à tour de rôle (6 ans), un rôle délibératif et un rôle consultatif, séparés par « une muraille de Chine ». Ainsi pour en conserver le caractère majoritairement parlementaire, le nombre total des membres devrait être de 14, dont :

  • 7 membres de la commission de surveillance délibérative (à majorité A.N. ou Sénat soit 4) ; « collège délibératif » ;
  • 7 membres de la commission de surveillance consultative (à majorité de A.N ou Sénat, soit 4) ; « collège consultatif ».

La commission de surveillance consultative exercerait son contrôle conjointement avec l’ACPR qui dans la réforme actuelle est désormais en charge de la supervision.

L’audition annuelle du DG de la caisse par les commissions des affaires économiques et des finances réunies, est une bonne mesure. Néanmoins, les rapports de gestion envoyés au Parlement mériteraient d’être rendus publics. Par ailleurs, le DG de la caisse devrait être auditionné par la réunion des commissions des finances et des affaires économiques de la chambre (en cas de reprise de notre proposition de commission de surveillance délibérative tournante) dont les membres forment le collège consultatif de la commission de surveillance.

Les futures rémunérations de la commission de surveillance seront opaques

En l’état actuel du texte, la question de la solidité juridique des rémunérations de ces membres pose question, tout comme en matière de transparence. Ainsi dans son avis, le Conseil d’Etat relève : « si  (…) la rémunération des membres de la commission de surveillance [est] (…) fixée, comme le prévoit le projet de loi par la commission de surveillance elle-même dans son règlement intérieur, cette dérogation à la compétence réglementaire (…) du Premier ministre est de nature à susciter des interrogations, voire des incompréhensions. » On ne saurait être plus clair. Aujourd’hui les jetons de présence versés aux membres ne sont encadrés par aucun texte et ne sont pas rendus publics. Avec la nouvelle rédaction, le niveau de rémunération des commissaires serait déterminé par eux-mêmes (sans comité des rémunérations indépendant), avec une assise réglementaire précise, mais non rendue publique. Il n’y aurait donc aucun effort de transparence en la matière.

Par ailleurs, cette méthode de rémunération serait dérogatoire à celle actuellement en vigueur s’agissant des AAI (autorités administratives publiques ou indépendantes) qui obéit à une logique de plafond.

Proposition n°2 de la Fondation iFRAP : Rendre publique le montant de la rémunération des membres de la commission de surveillance et les bases légales de leur calcul

La Fondation iFRAP estime que la « légalisation » des rémunérations versées par les membres de la commission consultative est une priorité et s’étonne qu’aucune suite juridictionnelle, de la Cour notamment, s’agissant des paiements effectués par le Caissier de l’établissement (comptable public) jusqu’à présent sans base légale, n’aie eu lieu.

Par ailleurs, dans un souci de transparence, il apparaît normal que le mode de rémunération ne puisse être fixé par le règlement intérieur comme le prévoit le texte, à moins que celui-ci ne respecte les règles de plafonnement posées par décret du Premier ministre, et que ce règlement intérieur soit rendu public. Enfin, une disposition spécifique de « say on pay » devrait être mise en place à la caisse afin que les rémunérations des principaux dirigeants et des jetons de présence versés aux membres de la commission de surveillance soient connues.

La clarification de la gestion comptable et celle des relations financières de l’établissements sont bienvenues

La gestion comptable de la CDC obéit aujourd’hui à une approche assez baroque : en effet, elle tient une double comptabilité :

  • Une comptabilité commerciale au niveau social et consolidé ;
  • Une comptabilité publique s’agissant de la Caisse générale, tenue par un caissier général comptable public depuis 1816. Le contrôle effectué par ce caissier est toutefois exorbitant du droit commun de la comptabilité publique : il n’est pas en charge du contrôle de la régularité des ordres de recettes et de dépenses, qui est directement assurée par la direction financière de l’établissement. Par ailleurs, le caissier général ne joue pas de rôle de contrôleur budgétaire ou financier car l’entité reste en dehors du décret relatif à la comptabilité publique GBCP n°2012-1246 du 7 novembre 2012.  La présence du comptable public est donc anecdotique et plus historique que réelle. Sa suppression proposée par la loi PACTE nous semble être une mesure de simplification utile.

Il semble donc légitime de faire en sorte que l’entité soit intégralement soumise à la comptabilité commerciale. Ce basculement conduira à la fin du contrôle juridictionnel exercé par la Cour des comptes sur les comptes de l’Etablissement. Décision qui pourrait être lourde de conséquences, cependant le contrôle de la Cour ne disparaîtra pas pour autant, puisqu’il s’exercera au titre « des modalités de droit commun applicables aux personnes morales de droit public. »

En matière de versement de dividendes, la fixation d’un mécanisme de versement par décret pris après avis de la commission de surveillance, semble être de bonne pratique, sachant que la situation actuelle n’est pas optimale puisqu’elle procède en pratique « d’un simple échange de lettres entre le ministre de l’Economie et le directeur général. » Mais cette pratique plus transparente est cependant insuffisante en l’absence de la mise en place d’une mesure réglementaire prise après avis en Conseil d’Etat sur une clé de versement.

Proposition n°3 : mise en place d’une plus grande transparence dans les relations financières entre l’Etat et la caisse

La Fondation iFRAP estime que si la mise en place par voie réglementaire d’un dispositif de versement obéissant à une clé de répartition claire et précise peut apparaître comme excessivement contraignant, une mesure compensatoire pourrait être prise : procéder à la publication de l’avis de la commission de surveillance autorisant la prise par décret de la décision de versement.

Conclusion

La réforme de la gouvernance de la CDC par la loi PACTE n’est en rien paramétrique. Cependant, comme souvent, le diable se cache dans les détails. La Fondation iFRAP estime que le texte serait grandement amélioré si une véritable culture de transparence enrichissait le projet de loi déposé devant la représentation nationale. A cette fin nous relevons :

  • La mise en place d’une meilleure surveillance en cas de scission en deux collèges de la commission de surveillance avec un rôle délibératif alterné ; ce qui permettrait d’ailleurs de renforcer le caractère bicaméral du contrôle, tout en résolvant l’aléa moral entre supervision et décision ;
  • Une clarification et une publication du montant des jetons de présence des membres de la commission de surveillance (selon les meilleurs pratiques du « say on pay » à l’image des amendements déposés par les députés LREM pour les entreprises ;
  • Un renforcement de la transparence des relations financières entre l’Etat et la CDC, soit en publiant un règlement donnant une clé de versement objective et précise, soit en publiant l’avis de la commission de surveillance sur le montant de ce versement joint au décret de versement.

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