État et collectivités

4ème CIMAP : peut beaucoup mieux faire !

Le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique peine à convaincre

19 décembre 2013 • Agnès Verdier-Molinié

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Les derniers CIMAP avaient été particulièrement décevants. Et pour cause : à peine 3 milliards d'économies au sein du PLF 2014 (il semblerait que ces 3 milliards viennent pour 1,2 milliard d'euros des politiques familiales, 1,4 des aides aux entreprises et le reste de la formation). Notamment car les thèmes d'évaluation choisis n'étaient pas parmi ceux pouvant générer les économies les plus importantes. Le quatrième CIMAP (comité interministériel pour la modernisation de l'action publique) vient de rendre ses conclusions le 18 décembre 2013. La lecture du relevé de conclusions particulièrement réduit, et, malgré la formulation de 29 décisions, atteint un montant d'économies (non documentées) de seulement 5 à 7 milliards d'économies sur la période 2015-2017. Il semblerait que le chiffrage de 5 à 7 milliards ne vienne pas des évaluations mais bel et bien du besoin d'économies, dans une sorte d'exercice à l'envers. La Fondation iFRAP aurait espéré que figurent dans les décisions :

  • la volonté de remettre à plat les missions publiques par échelon et une implication explicite sur la question essentielle des doublons et de l'enchevêtrement des compétences qui permettrait à terme de nombreuses économies
  • la politique d'éducation en termes d'efficience de la dépense et d'économies potentielles à réaliser
  • les dépenses sociales, notamment sur critères de ressources, dans leur ensemble

En restant sur des politiques publiques qui représentent bout à bout une part peu importante de la dépense publique, le CIMAP tape à côté des grandes masses d'économies potentielles.

Les propositions absentes du 4ème CIMAP et qui auraient dû y figurer :

La fusion AFII et Ubifrance : le relevé d'observation ne fait pas mention de la mise en place prochaine de l'agence « France internationale » qui devrait résulter de la fusion entre l'agence de soutien à l'export (Ubifrance) et l'agence d'accueil des investisseurs étrangers (AFII). Pourtant une mission de préfiguration avait été lancé début septembre et le principe de cette fusion aurait dû figurer au programme du CIMAP du 18 décembre. Un rapprochement qui aurait également dû s'effectuer de concert avec les chambres de commerce à l'étranger. Un rapprochement qui aurait dû toucher également l'agroalimentaire par l'intermédiaire d'Ubifrance et de la Sopexa (la société qui réalise pour le compte de l'Etat la promotion des produits agricoles hexagonaux avec l'étranger).

La réorganisation du réseau diplomatique français à l'étranger : après un rapport accablant de la Cour des comptes [1], mettant en exergue la nécessité d'une rationalisation assumée de nos services diplomatiques à l'étranger. Assez curieusement le 4ème CIMAP n'accouche que d'une proposition concernant le réseau consulaire. Pourtant la France dispose du 3ème réseau diplomatique du monde (163 ambassades, 16 représentations multilatérales) disposant de 5.500 agents en postes pour un coût en charges de personnel de 340 millions d'euros en 2011. Pourtant alors que ses effectifs ont été réduits de 5% depuis 2007 le coût du réseau a quant à lui augmenté de 20% (520 millions d'euros en 2011) soit précisément 20% de plus que son homologue britannique. Un parallélisme qui aurait mérité une cure d'amaigrissement drastique de façon à adapter sa structure de coûts aux besoins. Une telle stratégie n'apparaît pas dans le CIMAP du 18 décembre. Curieux, alors qu'une lettre du 15 avril 2013 Laurent Fabius ministre des affaires étrangères faisait part au Président un objectif de réduction de 600 postes entre 2013 et 2015.

La rationalisation des CCI : Aucune précision sur la rationalisation des CCI dans le cadre du 4ème CIMAP. Tout au plus peut-on lire que un renforcement des démarches de simplification des tâches administratives comme les dispositifs « dites-le nous une fois » et « faire-simple.gouv.fr » et le lancement d'une nouvelle évaluation relative à l'accroissement de « la cohérence territoriale des structures d'accompagnement des entreprises ». C'est d'autant plus curieux qu'un rapport spécifique de l'IGF le rapport Quéranne, d'ailleurs disponible sur le site du SGMAP, montraient que les taxes affectées aux CCI et aux CMA avaient augmenté entre 2003 et 2013 de près de 30% tandis que les comptes annuels des CCI montraient une hausse des services généraux (frais de fonctionnement en lien avec l'exercice des missions traditionnelles des CCI) avaient augmenté de 9 points (de 44 à 53%) entre 2005 et 2011. Une redistribution territoriale d'envergure en lien avec la dématérialisation des procédures aurait dû figurer dans les recommandations du 4ème CIMAP.

Les aides aux entreprises qui représentent 110 milliards de dépenses pour 600 aides où rien n'a été décidé sauf de relancer un nouveau rapport avec l'IGF alors que plusieurs rapports ont déjà été publiés depuis 2009 sur le sujet par l'IGF et la Cour des comptes. Rien que pour la création d'entreprises, la Cour des comptes relevait en décembre 2012 que les collectivités territoriales ont développé des dispositifs additionnels à ceux de l'État et que ceux-ci sont rarement le produit d'une vision stratégique d'ensemble. Ce constat est partagé par la mission sur les aides aux entreprises qui fait le constat d'un foisonnement des dispositifs. Elle a ainsi recensé 1 175 dispositifs dont certains sont ciblés sur un secteur, d'autres ouverts à tous, ceux-ci étant proposé par tous les niveaux de collectivités (32 % par les communes et les EPCI, 29 % par les départements et 39 % par les régions).

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Où est le compteur d'économies

Les économies, que ce soit les 3 milliards d'euros au sein du PLF 2014 ou les 5 à 7 milliards nouveaux annoncés ne sont pas documentées. La mise en place sur le site du SGMAP (secrétaire général à la modernisation de l'action publique) d'un véritable compteur d'économies, relayé par la publication exhaustive des évaluations des politiques publiques (dont seules certaines sont diffusées), permettant de susciter un engouement pour les réformes qui doublerait la mise en place sur le même site d'un espace participatif, n'a pas été encore entreprise. Elle serait pourtant à l'avantage du gouvernement dans la mesure où même en cas de révision à la baisse dûment justifiée, elle ne s'oppose pas de façon frontale au principe de concertation menée par Marylise Lebranchu (ministre de la réforme de l'Etat de la décentralisation et de l'administration publique) avec les fonctionnaires.

Cela permettrait surtout de flécher les économies sur les réformes concrètes proposées, puis de pouvoir les mettre en cohérence avec les annonces budgétaires. Dans l'état actuel des documents livrés, on ne parvient pas clairement à rattacher :

  • Les économies issues des 49 évaluations des 3 premiers CIMAP rattachables aux 15 milliards d'économies annoncées par le gouvernement dan le cadre du PLF 2014, ainsi que le gain des mesures antérieures liées au déploiement de la RGPP
  • Les économies futures envisagées (5 à 7 milliards sur la période 2015-2017) affichées à la lecture des conclusions du 4ème CIMAP, et qui pourraient venir enrichir la documentation des économies qui seront proposées dans le cadre du programme de stabilité 2014-2018, en en soutenant la crédibilité. Dans l'état actuel des annonces gouvernementales nous comprenons qu'elles se répartiraient en :
    • 3 à 4 milliards d'économies additionnelles pérennes dégagées par le lancement de 12 nouvelles évaluations
    • Auxquelles s'ajouteraient 2 à 3 milliards d'économies supplémentaires liées à la modernisation des modes de gestion.

Sans pouvoir parvenir non plus à réattribuer ces économies à telle ou telle politique publique déterminée (ce qui peut s'expliquer par le choix fait d'un effet volume ab initio à aller chercher dans les différentes politiques retenues, donc à calibrer les réformes aux économies attendues).

Une réflexion sur la mutualisation entre collectivités territoriales, un bon début :

La douzième évaluation lancée par le CIMAP du 18 décembre propose de s'attaquer au champ de la mutualisation des compétences au sein des EPCI (établissements publics de coopération intercommunales). Il s'agit vraiment du cœur d'une réforme de grande envergure, même si pour ne pas froisser les élus locaux, l'idée d'une réflexion portant sur la fusion des collectivités territoriales d'abord et avant tout au sein du bloc communal, n'est pas explicitement abordée.

La Cour des comptes a pu montrer dans un récent rapport qui devrait faire l'objet désormais d'une publication annuelle [2], que la masse salariale des agents au niveau des communes, pourtant non sujette aux transferts liés à la décentralisation a « augmenté en moyenne (…) chaque année de 3,2% depuis 12 ans ». Par ailleurs, en ne retenant que deux années tests 2009 et 2010, les sages de la rue Cambon ont pu montrer que l'accroissement des effectifs des intercommunalités n'était pas complètement gagé par des baisses au niveau des communes. En substance (p.207), les magistrats relèvent que cette « dynamique persiste dans les groupements et l'augmentation n'y est pas totalement compensée par la baisse observée pour les communes ». Des évolutions qui invitent à réfléchir aux modalités de mise en place de services administratifs communs entre communes et intercommunalités. Une piste en l'absence de redéfinition de compétences (pas de remise à plat de la clause de compétence générale), qui a été prolongée récemment par l'AMF (l'association des maires de France dans une courte note récente Communes nouvelles [3]) s'agissant de la fusion des communes.

Gros bémol sur la relance de la politique du logement :

En matière de logement, le CIMAP ne propose rien d'autre que de rappeler les engagements présidentiels en matière d'objectifs de construction (150.000 logements sociaux financés par an, difficilement tenables vu la dégringolade du marché de la construction depuis mars 2012). Pour y parvenir le CIMAP compte sur la territorialisation de la politique du logement pour contourner la grande complexité des dispositifs d'aides à la personne et à la pierre et les différents zonages qui existent. Ce diagnostic qui a été fait par la Cour des comptes déjà en 2011 est effectivement un bon début mais il ne constitue qu'un des nombreux problèmes de la politique du logement : enchevêtrement de compétences entre les différents échelons institutionnels qui rend impossible de construire massivement dans les zones qui ont besoin de logements, relations déséquilibrées locataires bailleurs qui viennent d'ailleurs d'être renforcées avec la loi ALUR et qui découragent la location immobilière, droit au maintien dans les lieux dans le secteur HLM, fiscalité, etc. La territorialisation sera insuffisante si l'on veut résoudre le problème numéro 1, à savoir encourager la construction dans les zones tendues.

Rapprocher les règles de gestion des systèmes de retraite ne règle pas le problème de leur fusion

S'agissant de la gestion des retraites, le gouvernement souhaite encourager les efforts de modernisation de la gestion des régimes de retraite pour offrir un meilleur service et dégager des économies grâce à la mutualisation des fonctions support. Le diagnostic est que la France dépense en coût de gestion pour son système de retraite 5,2 milliards d'euros soit 1,90% lorsque des pays similaires (Allemagne, Italie) dépensent plutôt autour de 1,29%. On ne peut être que d'accord et l'on pourrait d'ailleurs ironiser sur de telles déclarations au lendemain de l'adoption définitive de la réforme des retraites qui avec son introduction du compte pénibilité ne va pas contribuer à simplifier les choses. Néanmoins on peut souligner que cette tendance au rapprochement des règles de gestion et à la mutualisation des systèmes a déjà été bien entamée, notamment pour les complémentaires, à l'initiative des partenaires sociaux. S'il veut aller plus loin, le gouvernement devra nécessairement négocier avec ces derniers. L'étape d'après serait de se pencher sérieusement sur une réforme systémique qui fusionne tous les régimes de retraite en un système universel par points. A moins qu'il ne commence dans son propre champ de compétences par fusionner les régimes de retraite du secteur public : comment expliquer que pour des fonctionnaires d'Etat et pour des fonctionnaires locaux qui ont les mêmes règles de retraite, les premiers soient directement gérés par le service des pensions à Bercy, tandis que les seconds sont gérés au sein d'une caisse – la CNARCL – dont la gestion est déléguée à la Caisse des dépôts, qui s'était d'ailleurs déclarée intéressée par la gestion, un jour, de la retraite des fonctionnaires d'État.

Bon point pour l'Open data

En matière d'Open Data, les directions sont claires et simples. Il s'agit sans doute de la politique publique la mieux documentée du CIMAP. On comprend aisément que le principe de gratuité a été réaffirmé dans le cadre des conclusions du récent Rapport Trojette et la suppression de plusieurs redevances, et précise sa doctrine en matière d'exceptions au principe de gratuité. Les ouvertures sont les plus importantes s'agissant de l'accès au droit, aux documents budgétaires (PLF avec détails des programmes), mais aussi de la transparence de la vie publique (avec les comptes des partis politiques au titre de l'exercice 2011) et de l'accès au droit (avec l'accès aux données de la CADA), ainsi que les données financières locales (DGF et les données comptables brutes à compter de 2014). On comprend aisément qu'il s'agit vraiment d'un début de big bang des données publiques. A titre subsidiaire le relevé de conclusion ajoute une modernisation inédite du site data.gouv.fr pour le rendre participatif et collaboratif.

Reste un certain nombre d'incertitudes :

  • Il ne semble pas y avoir d'avancées sur le plan de la réutilisation des données culturelles, or un rapport a dû être rendu par le ministère de la culture sur ce versant fin novembre 2013 dans le cadre de la réflexion sur la transposition de la directive PSI 2. Le rapport n'a pas de toute façon été encore publié. En tout cas, cette approche est complémentaire de celle figurant en 10ème position des nouvelles évaluations lancées : « développer les ressources propres des établissements publics culturels de l'État ».
  • Par ailleurs, on relève le caractère encore timide des évolutions quant aux exceptions de l'article 6 de la loi de 1978 :
    • On note un encouragement à améliorer la diffusion des données statistiques, en cherchant à diminuer les coûts d'anonymisation des données.
    • Toujours pas de publicité quant à la publication des comptes de gestion budgétaire de la plupart des opérateurs de l'Etat (sous leur versant opérateurs ou ODAC).
    • On déplore l'absence de réflexion s'agissant des « documents administratifs préparatoires ». A partir du moment où une décision administrative est prise et rendue publique, c'est l'ensemble des documents préparatoires à cette décision qui devrait pouvoir être rendu disponible au public dans le respect des secrets protégés par l'Etat.
    • Quant à l'accès au droit, on relève toujours l'absence de publication systématique sur le site légifrance.fr des arrêts du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, et l'absence de réflexion quant à la publicité potentielle de certains avis du Conseil d'Etat (celui-ci intervenant en tant que conseil juridique de l'Etat) pour des matières ne relevant pas de l'intérêt national [4].

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