État et collectivités

2 % du PIB pour la Défense : de quoi s'agit-il ?

06 décembre 2017 • Un expert des questions de Défense

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Dans son référé n° S2017-2172 du 19 juillet 2017 mis en ligne sur son site internet le 20 novembre 2017, la Cour des comptes a présenté ses recommandations sur la mise en œuvre de la loi de programmation militaire 2014 - 2019 et les perspectives financières de la mission LOLF Défense. Plus particulièrement, elle a précisé que :

  • « L’engagement pris dans le cadre de l’Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) de consacrer 2 % du PIB aux dépenses de défense doit correspondre au périmètre défini par l’Alliance »,
  • « Les modalités actuelles de déclaration, se limitant aux crédits budgétaires votés en loi de finances initiale, apparaissent restrictives au regard de l’ensemble des dépenses concourant à l’effort de défense incluant les surcoûts directs et indirects des interventions extérieures et intérieures (surcoûts des opérations extérieures et missions intérieures au-delà de la dotation budgétaire, opérations de maintien de la paix, missions militaires de la gendarmerie, pensions militaires d’invalidité) et le financement de recherche et développement au bénéfice du secteur militaire ».
  • « L’inclusion de ces dépenses, que permettrait le cadre défini par l’OTAN et les pratiques d’autres États membres, conduirait à constater que les dépenses de défense de la France atteignent d’ores et déjà 2,00 % en 2016, ce qui mériterait d’être valorisé dans la communication internationale ». 

La définition par l'OTAN des dépenses de la Défense devant être prises en compte dans les 2 % du PIB

Elle est précisée dans son communiqué PR/CP(2016)116 du 4 juillet 2016 dont les principales recommandations sont les suivantes :

11. La composante majeure : le ministère des armées (MdA)

Recommandation OTAN : « Une composante majeure des dépenses de défense est constituée des dépenses des forces armées qui sont inscrites au budget du ministère de la Défense. Les forces armées comprennent les forces terrestres, les forces maritimes et les forces aériennes, ainsi que les formations interarmées, telles que administration et commandement, les forces d'opérations spéciales, le service médical, le commandement logistique, etc., qui sont financées sur le budget du ministère de la Défense ».

Observations : il s'agit donc pour le MdA :

  • de l'état-major des armées (EMA) avec les 3 armées (terre, marine et air) et les services interarmées (renseignement, santé, essences, commissariat, munitions, maintenance terrestre et aéronautique...) qui lui sont rattachés,
  • de la direction générale de l'armement (DGA) avec les écoles sous sa tutelle : École polytechnique (Palaiseau), Écoles nationales supérieures de techniques avancées (ENSTA) Bretagne1 et Paris Tech2 et l'Institut supérieur de l'aéronautique et de l'espace (ISAE)3 de Toulouse, et
  • du secrétariat général de l'administration (SGA) avec ses différentes directions : ressources humaines, affaires financières et juridiques, patrimoine, mémoire et archives, infrastructures...
  • de différents organismes rattachés au ministre : direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), direction générale des systèmes d'information et de communication (DGSIC), délégation à l'information et à la communication de la défense (DICoD), contrôle général des armées (CGA), conseil supérieur des réserves militaires (CSRM), institut de la recherche de la stratégie de l'école militaire (IRSEM), Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM)...

Cependant, certains organismes et administrations du MdA qui ne semblent pas respecter les critères de l'OTAN sont les suivants :

  • la commission armées-jeunesse qui offre des stages rémunérés équivalant au SMIC sous forme de contrats de travail à durée déterminée de 3 mois maximum qui visent à offrir une première expérience à des étudiants en fin d'études ou jeunes diplômés dans des domaines civils4 ;
  • la direction centrale du service national et de la jeunesse dont la mission consiste à assurer des interventions dans les établissements de l'éducation nationale qui pourraient être assurées par des réservistes sous le contrôle des délégués militaires départementaux (DMD), le recensement citoyen à partir de 16 ans 
  • qui pourrait être assuré par les mairies et l’organisation de la Journée défense et citoyenneté (JDC) dont l'efficacité n'est pas probante (confer les articles du 26 juin 2014 et du 17 mars 2016)
  • le service militaire-volontariat militaire d'insertion (SMV-VMI) qui a pour mission de favoriser l’insertion professionnelle de jeunes de 18 à 25 ans exclus du marché de l’emploi5,
  • des établissements publics tels que le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », le Musée de l'Armée, le Musée national de la Marine, le Musée de l'air et de l'espace et l'Académie de marine dont les activités relèvent plutôt du domaine de la mémoire et de la culture.

12/ Les autres composantes

Recommandation OTAN : « Elles peuvent également comprendre des éléments d’« autres forces » – notamment les forces du ministère de l’Intérieur, les gardes-frontières, les forces de la police nationale, le personnel des douanes, les gendarmes, les carabiniers, les gardes-côtes – qui reçoivent une formation tactique, qui sont équipés comme des forces militaires, qui peuvent opérer sous commandement militaire direct au cours d'opérations et qui sont aptes à être déployés en dehors du territoire national à l’appui d’une force militaire. Bien qu'elles soient à la charge d'autres ministères, les dépenses engagées par les autres forces entrent également dans les dépenses de défense ».

Observations: il s'agit des forces et administrations appartenant aux départements ministériels suivants :

  1. ministère de l'intérieur : gendarmerie nationale et police nationale (intégrant la police aux frontières) qui disposent notamment d'unités constituées pour le maintien de l'ordre (escadrons de gendarmerie mobile et CRS) et les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC)6. Peuvent être intégrés dans les unités des forces armées projetées en OPEX des détachements :
  2. de la gendarmerie nationale au titre de missions de prévôté et du maintien de l'ordre avec des escadrons de gendarmerie mobile (ex : protection du pont de Mitrovica au Kosovo face aux manifestants des entités ethniques au début des années 2000, protection du Camp militaire français Bouet à Abidjan en 2004-2005 lors de l'OPEX Licorne face aux émeutiers ivoiriens...) ;
  3. des UIISC au titre de leur expertise en matière de sauvetage et de sécurité (notamment incendie) des bases ;
  4. ministère de l'outre-mer : service militaire adapté (SMA) qui participe aux missions de lutte contre les catastrophes naturelles sur le territoire national et dans les pays riverains (ex : Guatemala lors de l'ouragan Mitch en 1999, Haïti lors du séisme en 2010...) ;
  5. ministère de l'action et des comptes publics : administration des douanes en charge de la protection du territoire et des citoyens, et des intérêts économiques et financiers nationaux ou communautaires, notamment avec la lutte contre les trafics de toutes sortes, le terrorisme, le financement des activités criminelles, les menaces environnementales et sanitaires ;
  6. ministère du transport : administration des affaires maritimes du ministère du transport qui participe à la mise en œuvre de l’action de l’État en mer et de la fonction garde-côtes (confer l'article du 7 mars 2017).

Il convient de rajouter les unités militaires et civiles de la sécurité civile qui sont les suivantes :

  • la brigade de sapeurs-pompiers de Paris7 et le bataillon de marins-pompiers de Marseille8 : participation aux missions de lutte contre les catastrophes naturelles dans les pays étrangers, intégration dans les unités des forces armées déployées en OPEX dans le cadre de la protection de nature sécurité civile des bases (Balkans, Afghanistan..) ;
  • éventuellement quelques éléments des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)9 : participation aux missions de lutte contre les catastrophes naturelles dans les pays étrangers.

En outre, dans le cadre de la défense du territoire national, il serait opportun d'intégrer les missions de la police municipale (population d'environ 21.000 agents) précisées par des textes législatifs10 et fixées par les maires selon les limites édictées par les conseils municipaux dans un cadre préventif et d'une police de proximité et qui sont les suivantes :

  • police administrative : sans préjudice de la compétence générale de la police et de la gendarmerie nationales et formalisée dans le cadre d'une convention avec ces dernières : prévention et surveillance générale de la voie et des lieux publics ;
  • police judiciaire : seconder, dans leurs fonctions, les officiers de police judiciaire (OPJ) de la police et la gendarmerie nationales et rendre compte de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance.

13/ Dépenses de pensions

Recommandation OTAN : « Les pensions versées directement par les États aux militaires et au personnel civil retraités des services militaires entrent dans les dépenses de défense même si ces versements proviennent du budget d'autres ministères ».

Observations dans ce cadre, il s'agit :

  • des délégations de soldes principale11 et complémentaire12 accordées aux conjoints des militaires décédés en OPEX ;
  • des pensions civiles et militaires d'invalidité ;
  • des pensions civiles et militaires de retraite en ce qui concerne les bonifications accordées au titre de la participation aux OPEX : nature de la campagne (simple ou double), activités aéronautiques (sauts en parachute, survols des zones hostiles par les équipages navigants, le personnel largueur et les unités embarquées) ;
  • des pensions de réversion accordées aux conjoints des militaires et civils décédés en service et en OPEX ;
  • de la retraite du combattant attribuée aux titulaires de la carte du combattant et les dépenses fiscales afférentes compte tenu qu'elle n'est pas imposable ;
  • de la retraite mutualiste du combattant : les dépenses fiscales relatives à sa constitution (cotisations déductibles de l’impôt sur le revenu net des personnes physiques), à son paiement (montant non imposable en deça d'un plafond majoré) et la participation de l’État à son montant ;
  • des allocations instituées par voie réglementaire, des secours ou des aides accordées par les fonds de prévoyance militaire et de l'aéronautique13 aux personnels affiliés blessés en service ou à leurs ayants cause en cas de décès des personnels affiliés.

14/ Dépenses de maintien de la paix, humanitaires, d'inspection, de contrôle et de destruction d’armes, d’équipements et de munitions

Recommandation OTAN : « Les dépenses relatives aux opérations de maintien de la paix et aux opérations humanitaires (qui peuvent être prises en charge par des ministères autres que le ministère de la Défense), à la destruction d’armes, d’équipements et de munitions ainsi qu'à l’inspection et au contrôle de la destruction d'équipements entrent dans les dépenses de défense ».

Observations : il s'agit essentiellement de la participation du MdA qui est le plus contributeur mais aussi d'autres départements ministériels suivants :

  • ministère de l'intérieur :
  1. gendarmerie nationale et police nationale : participation aux missions de police de l’Union européenne – EUPOL (Balkans, république démocratique du Congo, Afghanistan...) et de l'ONU qui visent à fournir une assistance opérationnelle et technique ;
  2. UIISC qui assurent des missions de lutte contre les catastrophes naturelles ;
  3. Élément de Sécurité Civile Rapide d’Intervention Médicale (ESCRIM) - hôpital de campagne transportable de la Sécurité Civile française - qui a été projeté par exemple après le Tsunami en Indonésie en 2006.
  • autres ministères comme celui de :
  1. la santé qui a, par exemple, participé, en liaison avec le service de santé des armées14, à la lutte contre EBOLA en Guinée dès le mois de mars 2014 avec les recherches du virus conduites par des instituts de recherche français (INSERM et Institut Pasteur) ;
  2. du transport : livraison de ponts Bailey au Liban (Beyrouth) en 2006 et en Centrafrique (Bangui) en 2015 montés par les unités du Génie de l'armée de terre.

Il restera à savoir si le site d’élimination de chargements d’objets identifiés anciens (SECOIA)15 basé sur le camp militaire de Mailly (départements de l'Aube et de la Marne) qui est chargé de détruire, conformément à la ratification par la France de la convention internationale d’interdiction des armes chimiques en mars 1995, les munitions chimiques anciennes16, sera utilisé pour le traitement de munitions chimiques plus récentes comme celles qui ont été utilisées au Moyen-Orient.

15/ Dépenses de recherche et de développement

Recommandation OTAN : « Les dépenses de recherche et développement (R&D) sont incluses dans les dépenses de défense. Elles comprennent également les dépenses relatives à des projets qui ne débouchent pas sur la production d'équipements ».

Observations : il s'agit non seulement du programme 146 « Équipement des forces » et dans une certaine mesure du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission ministérielle Défense, mais aussi de certains programmes (Programmes 191 « Recherche duale » et 193 « Recherche spatiale ») de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur (MIRES) 17»

16/ Les dépenses relatives à l’élément militaire d’activités mixtes

Recommandation OTAN : « Les dépenses relatives à l’élément militaire d’activités mixtes, c'est-à-dire comprenant un élément civil et un élément militaire, n'entrent dans les dépenses de défense que si l’on peut rendre compte isolément de l'élément militaire ou l’évaluer de manière distincte ».

Observations : cette comptabilisation présentée par l'OTAN reste relativement difficile à mettre en œuvre si on prend comme exemple le financement par la DGA des organismes de recherche tels que l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et le Centre national d'études spatiales(CNES) qui conduisent des programmes dans des domaines civil et militaire interpénétrés.

17/ Dépenses d'assistance fournie à des pays tiers

Recommandation OTAN : « L’assistance financière fournie par un pays de l’Alliance à un autre, tout particulièrement pour appuyer l'effort de défense du bénéficiaire, entre dans les dépenses de défense du pays donateur et non dans celles du pays bénéficiaire ».

Observations : il apparaît opportun d'étendre cette recommandation aux actions conduites par le ministère des affaires étrangères avec sa direction de coopération de sécurité et de défense (DCSD) qui dispose d'environ 350 personnels (militaires, gendarmes, policiers, douaniers et sapeurs-pompiers) détachés auprès des attachés de défense et de sécurité intérieure des ambassades françaises dans environ 50 pays bénéficiaires et au sein des organisations régionales ou sous-régionales (notamment en Afrique).

18/ Dépenses d'infrastructure commune à l'OTAN

Recommandation OTAN : « Les dépenses effectuées au titre de l'infrastructure commune de l'OTAN n'entrent dans le total des dépenses de défense de chacun des pays qu'à hauteur de la contribution nette de ces pays ».

Observations : il s'agit notamment du siège de l'OTAN livré en 2017 (Bruxelles) et de plusieurs commandements, centres, agences et bases déployés dans une grande partie des 29 pays membres de l'OTAN

19/ Dépenses de dommages causés en temps de guerre et de défense civile

Recommandation OTAN : « La réparation des dommages causés en temps de guerre et les dépenses de défense civile n’entrent pas dans la définition OTAN des dépenses de défense ».

Observations : cependant, dans le cadre des opérations de maintien de la paix et des interventions humanitaires, devraient être prises en compte les dépenses relatives aux accidents causés et aux dommages subis par les armées qui sont réglés par les services de contentieux locaux intégrés dans les directions du commissariat des armées intégrées dans les forces projetées.

Données financières à prendre en compte pour le calcul du pourcentage par rapport au PIB

Recommandation OTAN : « Par dépense de défense, l'OTAN entend un paiement effectué par un gouvernement national dans le but exprès de répondre aux besoins des forces armées du pays ou de celles de pays de l’Alliance ».

Observations : comme le souligne la Cour des comptes dans son référé, les 2% du PIB doivent intégrer les dépenses réellement exécutées en fin de chaque année budgétaire et certainement pas celles qui sont prévues dans les lois de finances initiales (LFI) et rectificatives (LFR) ; celles-ci, d'ailleurs, mettent en évidence une différence de montant entre :

  • les autorisations d'engagement (AE ) qui constituent "la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées". Si elles sont entièrement consommées dès l'origine de la dépense (signature de l'acte juridique engageant la dépense de l'État), elles sont le support de l'engagement de dépenses qui peuvent s'étaler sur plusieurs années (ex : investissements, dont la réalisation et le paiement peuvent être échelonnés sur plusieurs exercices) ;

  • les crédits de paiement (CP) qui représentent "la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement". Ils sont le support de règlement de la dépense engagée au préalable. Dans le cas d'un engagement juridique s'exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée sur plusieurs exercices budgétaires, jusqu'à atteindre le total des AE initiales.

En revanche, la loi de règlement (LR) des comptes constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiées par sa ou ses LFR. Celle de l'année N est votée au cours de l'année N+1, avant l’examen du projet de LFI pour l’année N+2 et permet ainsi de suivre en « dynamique » l’évolution du budget (principe du « chaînage vertueux »). Par conséquent, il convient de s'appuyer sur la LR pour déterminer le pourcentage des dépenses par rapport au PIB.

Conclusion

Les recommandations de l'OTAN précisées dans son communiqué PR/CP(2016)116 du 4 juillet 2016 restent une base commune pour les pays membres de cette alliance permettant de mesurer leurs efforts de défense.

Cependant, en ce qui concerne la France dans un cadre plus large, il convient de prendre en compte les dépenses des différents acteurs (État et collectivités locales) qui interviennent dans le domaine de la défense et de la sécurité que ce soit sur le territoire national ou à l'étranger contre toutes formes de menaces (conventionnelles et terroristes). C'est ainsi que leur évaluation exhaustive devrait s'appuyer sur les éléments présentés supra – ceci devant permettre d'ailleurs de confirmer ou non l'avis de la Cour des comptes dans son référé sur l'atteinte de façon précise le pourcentage de 2 % du PIB.

En outre, seul le MdA prévoit dans sa LFI annuelle une dotation budgétaire au titre des OPEX et OPINT qui est d'ailleurs sous-estimée depuis plus de 20 années. Le périmètre interministériel des ces opérations milite pour la constitution au niveau de l’État d'un fonds interministériel sur lequel seraient imputées ces dépenses bien souvent imprévues sur l'exemple des pays suivants : Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du nord et Italie (confer l'article du 2 novembre 2017).


1Formation dans les domaines maritime, technologies de l’information, pyrotechnie et matériaux énergétiques.

2Formation dans les domaines de l’énergie, des transports et de l’ingénierie systèmes.

3Formation dans les domaines aéronautique et spatial.

4Les domaines ouverts pour 2018 sont les suivants : BTP-Architecture 8 stages, Commerce 1 stage, Economie-gestion-finance 7 stages, Droit-sciences politiques 15 stages, Information-communication 42 stages, Lettres-langues-sciences humaines 15 stages, Environnement-aménagement-propreté 1 stage, Défense publique-sécurité 55 stages, Industries 10 stages, Sciences-informatique 16 stages, Patrimoines culturels 27 stages.

5A ce titre, il convient de sortir à la fin de son expérimentation fin 2018 ce dispositif du périmètre du MdA comme cela a été effectué avec l’Établissement d'insertion de la défense (EPIDe) qui est devenu l'établissement d'insertion dans l'emploi (EPIDE) sous tutelle des ministères de la cohésion territoriale et du travail.

6UIISC n° 1 (Nogent-le-Rotrou - 28), 2 (Brignolles - 83) et 5 (Corte – 2B).

7Son financement est assuré par l’État (ministère de l'Intérieur : environ 23 %), les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne (au prorata de leur population : environ 40 %), la Ville de paris et les communes de ces 3 départements pour le reste. Le MdA prend à sa charge les pensions des militaires.

8Son financement est assuré par la Ville de Marseille, le département des Bouches-du-Rhône, la communauté urbaine de Marseille-Provence-Métropole, l’État (au titre de la Taxe Spéciale sur les Conventions d’assurances automobiles - TSCA) et les recettes relatives aux prestations de défense des intérêts stratégiques assurées au profit du Grand port maritime de Marseille - bassins Ouest, de l'Aéroport de Marseille-Provence et de Airbus Helicopters, les formations spécialisées payantes et le MdA qui prend à sa charge les pensions des militaires.

9Population d'environ 221.000 personnels dont environ 18% de professionnels.

10Les lois n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales qui accroît leurs missions et leurs moyens, n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure et n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances dont les décrets sont inscrits dans différents codes : pénal, procédure pénale, route, construction et habitation, général des collectivités territoriales, environnement rural...

11Allocation de 3 mois de solde OPEX versée à compter du 1er jour du mois suivant le décès en service du militaire.

12Allocation de 50 % de la solde OPEX (à l'exception des éléments de rémunération liés à la situation de famille du militaire décédé en service qui sont attribués dans leur intégralité) versée au maximum pendant 3 ans à compter du 1er jour du mois suivant la cessation du versement de la délégation de solde principale.

13Fonds alimentés par des cotisations imputées sur les indemnités de charges militaires et aéronautiques – confer le décret n° 2015-690 du 18 juin 2015 relatif à l’Établissement public des fonds de prévoyance militaire et de l'aéronautique. 

14OPEX « Tamarin » de octobre 2014 à juillet 2015 avec la participation des armées et des UIISC.

15Le maître d’œuvre industriel retenu pour la réalisation de l’installation SECOIA est la société Airbus Defence and Space, avec pour sous-traitants majeurs les sociétés KobeSteel (Japon) pour la réalisation de l’enceinte blindée de destruction et Tredi (groupe SECHE Environnement) pour les analyses chimiques sur site et le traitement des déchets et effluents en filière adaptée.

16Collectées par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l'Intérieur avec ses démineurs qui sont les seuls personnels autorisés à intervenir sur de telles munitions.

17La mission Recherche et enseignement supérieur (MIRES) associe les ministères de l'enseignement supérieur et de la recherche, de la transition écologique, de l'économie et des finances, l'agriculture, la défense et de la culture et en outre, par l'intermédiaire des co-tutelles d'organismes de recherche, elle associe également les ministères chargés de la santé, du travail et des affaires étrangères.

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