Emploi et politiques sociales

Supprimer la cotisation au profit du 1% Logement ?

16 février 2017 • Sandrine Gorreri

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Créée en 1942 par les membres du Patronat Roubaisien pour loger leurs salariés, cette cotisation volontaire a été convertie en 1953 en cotisation obligatoire égale à 1% des rémunérations pour les entreprises privées de plus de 10 salariés, faisant entrer cet organisme dans le champ du paritarisme français. Une période où un exode rural massif, les conséquences de la guerre et le contrôle des loyers avaient créé une crise du logement dramatique. Et une période où face à la pénurie de main-d’œuvre, les employeurs cherchaient comment retenir leurs salariés.

L’affectation de ces fonds était décidée par les employeurs au profit de leurs salariés, soit directement, soit à travers des CIL (Comités interprofessionnels du logement) dans lesquels ils étaient majoritaires. Mais l’État n’a eu de cesse de prélever une part toujours plus importante des ressources du 1% et de réglementer le fonctionnement des collecteurs. Soixante-quinze ans plus tard, la situation économique et sociale française est complètement différente. Il faut s’interroger sur le maintien de ce prélèvement qui pèse sur la compétitivité de notre économie.

Un prélèvement progressivement détourné vers les caisses publiques

A partir de 1977, l’État a prélevé une partie de plus en plus importante de ce 1% jusqu’à atteindre la moitié (0,50%) pour financer les aides personnalisées au logement (APL) à travers le fonds national d’aide au logement (FNAL)[1]. En 1992, le taux de cotisation effectivement consacré à ce que l’on appelle la participation des employeurs à l’effort de construction ou PEEC a été ramené à 0,45%, le taux de cotisation ayant été baissé de 0,05% « pour contribuer à la baisse des charges des entreprises », Mais les prélèvements de l’État sur ce 0,45% restant ont continué soit pour financer le Prêt à taux zéro soit par reversement direct au budget de l’État.  En 2004, la création de l’Agence pour la rénovation urbaine, a servi de prétexte pour les accroitre encore. En 2005, le seuil de taille des entreprises cotisantes a été repoussé de 10 à  20 salariés, une décision demandée par les petites entreprises concernées.

Ressources / Dépenses Action Logement 2015  (M€)

Collecte

1680

Retours

1620

Emprunt CDC

645

TOTAL RESSOURCES

3945

Prélèvement État

1200

HLM

1400

Personnes Physiques

900

Couts Fonctionnement

280

TOTAL DEPENSES           

3780

Aujourd’hui le 0,45% génère un revenu de 1,6 Md€/an auquel s’ajoute une somme équivalente au  titre des remboursements des prêts aux personnes physiques et morales, soit au total 3,3 Mds€ dont plus de 40%, soit 1,2 milliard, prélevé par l’État au profit des politiques publiques de l’Habitat (NPNRU, Anah, Anil).

Chiffres clefs du « 1% logement »

Revenus

Salariés
du 1% Lgt

Logements intermédiaires

Logements HLM

Activité  syndic

3,3 Md €

18.000

71.000

877.000

120.000 biens

Comme le dit la Cour des comptes dans son rapport sur le 1% logement en 2013 « La collecte reste à peu près stable, mais les retours sur prêts s’érodent, faisant baisser le total des ressources. Cette diminution des retours sur prêts résulte de la baisse des fonds utilisés à accorder des prêts du fait de l’augmentation des fonds consacrés au versement de subventions [à l’Etat], non remboursables. »

Le solde est utilisé pour les prêts directs aux salariés et pour les aides aux HLM. Ces aides aux HLM prennent la forme de prêts et de subventions pour acquérir, construire et réhabiliter des logements sociaux et intermédiaires. Pour cela, Action Logement emprunte, tout comme les offices HLM, à la CDC. Les CIL (comités interprofessionnels pour le logement), et aujourd’hui Action Logement, détiennent des participations dans des filiales immobilières.

Une gouvernance qui a progressivement échappé aux entreprises

Sous la pression des pouvoirs publics qui ont sommé les représentants patronaux de mettre de l’ordre dans les collecteurs du 1%, il a été décidé dans les années 1990-2000 de regrouper les organismes collecteurs, les CIL, passant progressivement de 200 à 116 puis 25 et tout récemment à un collecteur unique. Parallèlement à ce processus a été menée une politique de réduction des représentants des entreprises dans les CIL au profit d’une représentation dite paritaire Medef/syndicats de salariés.

La création en 1987 de l’ANPEEC – Agence nationale de la participation des employeurs à l’effort de construction – organisme de contrôle du bon usage des fonds du 1% et en 1996 de l’UESL – Union d’Economie sociale du logement -, structure faîtière qui s’est progressivement instituée en Holding des CIL, a contribué à mettre en œuvre un reporting extrêmement tatillon et pesant et a complexifié la réglementation.

L’ANPEEC, dimensionnée pour contrôler 200 organismes, n’a pas réduit ses effectifs à proportion du nombre de collecteurs de sorte que l’on s’est retrouvé avec un contrôleur par organisme et quelquefois deux en permanence avec un poids disproportionné des contrôles pesant sur les équipes des collecteurs. L’ANPEEC a de plus créé son propre système de reporting faisant largement double emploi avec celui de l’UESL.

Le contrôle a par ailleurs été renforcé avec le rapprochement de l’ANPEEC et de la MIILOS, les organismes d’audit et de contrôle respectivement du 1% et du secteur HLM pour ne former plus qu’une seule entité, l’ANCOLS, mais sans réduction d’effectifs. En 2015, le coût de fonctionnement de l’ensemble CIL/UESL/ANCOLS était de 280M€/an.

En 2015, les partenaires sociaux ont décidé de regrouper à compter du 1er janvier 2017 tous les collecteurs et leurs filiales soit 900.000 logements dans une seule structure (Action Logement), avec pour objectif de rendre un meilleur service aux entreprises et aux salariés, de mettre fin à la concurrence entre CIL, de diminuer les coûts de fonctionnement, d’avoir une meilleure visibilité dans les territoires et d’être plus transparente.

On peut cependant s’interroger sur la capacité de cette organisation à rendre un meilleur service aux entreprises et aux salariés alors qu’elle est centralisée et que les entreprises n’y sont représentées que par le MEDEF et la CGPME. Les critiques des entreprises vis-à-vis du 1% sont les suivantes :

  • Disproportion entre les contributions versées et les montants disponibles pour les aides aux salariés ;
  • Système de plus en plus complexe et incompréhensible pour l’entreprise de base ;
  • Réduction du nombre de représentants des entreprises dans les instances des CIL (quand il y avait 200 CIL les conseils d’administration de ceux-ci étaient tripartites – 1/3 de représentants des entreprises, 1/3 de représentants du MEDEF et de la CGPME qui étaient en fait issus directement des entreprises cotisant au CIL, 1/3 représentant les syndicats de salariés).

Avec la réduction du nombre de CIL qui sont de plus gérés de manière strictement paritaire (½ de représentants MEDEF/CGPME, ½ de représentants des syndicats de salariés, plus de représentants directs des entreprises), ces modifications ont créé une distance entre les entreprises et le 1%, démotivante pour les employeurs qui ne se sentent plus impliqués dans l’utilisation de leurs cotisations. 

On peut aussi douter de la réduction des frais de fonctionnement étant donné que les partenaires sociaux se sont engagés à reprendre les effectifs des CIL sans aucun licenciement !

En résumé, on est passé en quelques décennies d’un dispositif qui permettait aux employeurs d’affecter librement 1% des rémunérations au profit du logement de leurs salariés à un système dans lequel ils ne sont plus directement représentés et dont les ressources ont été amputées de 70% au profit des politiques publiques (FNAL compris)

Proposition

Avant que la totalité des cotisations du « 1% »  ne soient budgétisée, il est nécessaire d'engager une autre réforme : affecter à la Politique Nationale de l’Habitat la part qui lui est contractuellement réservée jusqu’en 2019, puis supprimer en 2019 le 0,45% des entreprises et laisser le patrimoine existant à Action Logement. Ce dernier conserverait le retour de prêts et la gestion des droits de réservations locatifs acquis dans les HLM et les proposerait aux entreprises comme aujourd’hui.

Action logement garderait aussi les participations dans les filiales immobilières dont le produit de la vente pourrait être affecté à la consolidation des régimes de retraites des salariés privés comme cela avait été envisagé par les partenaires sociaux en 2015. Les entreprises verraient donc leur cotisation (hors FNAL) supprimées et auraient la faculté d’aider directement leurs salariés pour se loger en déduisant cette aide de leur bénéfice imposable dans une limite à définir.

Ainsi les employeurs auront, à nouveau, un rôle direct au bénéfice du logement de leurs salariés et le lien Emploi/Logement tant recherché ces derniers temps par les Pouvoirs Publics et les Partenaires Sociaux retrouvera un ancrage dans la réalité des entreprises. Par ailleurs, les engagements contractuels avec l’Etat seront respectés jusqu’en 2019 et Action Logement aura les ressources nécessaires pour financer les aides prévues aux personnes morales.

Sur la base des ressources actuelles, soit 3.200 M€, la nouvelle répartition des fonds serait la suivante :

en M€

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Total ressources

3945

3920

3340

2800

2100

1400

Collecte

1680

1720

1740

1200

600

-

Remboursement de prêts

1620

1600

1600

1600

1500

1400

Emprunt CDC

645

600

-

-

-

-

Total dépenses

3780

3580

3380

2760

2140

1400

Etat (1)

1200

1000

900

700

500

-

HLM (2)

1400

1400

1400

1200

1000

1000

Personnes physiques (3)

900

900

800

600

400

200

Fonctionnement (4)

280

280

280

260

240 

200

1) Engagements de l’Etat ; 2) Prévisions AL dans une fourchette 1.000 à 1.400 ; 3) A partir de 2018 ces prêts ont vocation à être pris en charge directement par les entreprises du fait de la suppression du 0,45% ; 4) Economies de frais de fonctionnement dues à la disparition des Cil et de la collecte. Les ressources dont disposera AL seront majorées de l’emprunt à la CDC (600M€ en 2017 et 2018) ainsi que de l’économie réalisée sur les coûts de fonctionnement due à la suppression de la collecte auprès des entreprises (100M€ en 2018 et 140M€ à partir de 2019).

[1] prélèvement toujours en vigueur en 2017, y compris les fonctionnaires, contrairement aux 0,45

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