Emploi et politiques sociales

Politique sociale en Allemagne : Un budget excédentaire depuis 2004

28 juin 2013 • Manon Meistermann

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En 2011, avec 825 milliards de recettes sociales et 767,5 milliards de dépenses, le budget social allemand se caractérise par son solde positif puisqu'il réalise un excédent budgétaire de près de 57,5 milliards d'euros. La gouvernance du système d'aides sociales y est plus simple qu'en France : on y dénombre moins de minima sociaux et le pilotage financier y est beaucoup plus exigeant, notamment avec une obligation d'équilibre de l'Assurance maladie.

10 ans de réformes pour atteindre l'équilibre budgétaire de la caisse d'Assurance maladie

L'obligation d'équilibre des dépenses de l'Assurance maladie est aujourd'hui une règle mais il aura fallu près d'une décennie d'efforts à l'Allemagne pour l'atteindre. La réunification au début des années 1990 ayant fortement augmenté les dépenses de santé, le gouvernement vote, dès 1992, la mise en concurrence des caisses d'assurance maladie pour en responsabiliser la gestion financière. Au début des années 2000, cette concurrence s'étend aussi aux taux de cotisation, aux offres et à la qualité des soins. Entre 1997 et 2001, plus de 3 millions d'Allemands auront changé de caisse d'assurance maladie avec une nette préférence pour les caisses d'entreprises. Une grande réforme du système de santé est également organisée en 2003 pour en rationaliser le fonctionnement et l'organisation avec notamment un encadrement accru des honoraires gelés par la loi de stabilisation des taux de cotisation et une participation financière des patients plus importante. Depuis 2004, grâce à cette politique de responsabilisation du système et de ses acteurs, la balance financière de l'assurance maladie est excédentaire. Si au début de la crise économique, avec la baisse des cotisations, l'équilibre budgétaire a dû être assuré par une augmentation des subventions de l'État, les réformes allemandes ont néanmoins confirmé leur succès. Elles ont su ramener à l'équilibre les finances publiques de santé, sans passer par une augmentation trop radicale des cotisations qui aurait alors freiné la croissance.

Une compétence fédérale

S'il est logique en France que la politique sociale se conduise au niveau national, l'État fédéral allemand a délégué une large partie de ces politiques publiques aux 16 Länder. Cependant, il est inscrit dans le Loi Fondamentale que l'Allemagne est un État fédéral démocratique et social. La politique sociale, dont l'assistance à la dépendance et la sécurité sociale, est donc une compétence législative fédérale et relève de son administration propre. C'est lui qui fixe les montants des aides et des cotisations et le régime légal est sous tutelle du ministère fédéral de la Santé (Bundesministerium für Gesundheit) compétent en matière d'assurance maladie obligatoire et d'assurance dépendance ainsi que du ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales (Bundesministerium für Arbeit und Soziales) compétent en matière de régimes obligatoires tels que ceux des assurances accidents, retraites et chômage.

La politique sociale allemande est financée à près de 57% par des cotisations privées dont 30% sont versées par les ménages, notamment à travers les cotisations salariales (qui s'élèvent à 20,2%) et 27% par les entreprises et les cotisations patronales (qui s'élèvent à 19,2%). Les subventions publiques financent, quant à elles, près de 35,5% des dépenses sociales et sont à 63,7% versées par l'État fédéral, à 15,1% par les Länder et à 21,2% par les communes.

Des 767,5 milliards d'euros de dépenses, près de 96,4% sont versés en prestations de protection sociale et moins de 4% tombe dans des dépenses administratives.



Source : Fondation iFRAP.

La sécurité sociale principalement soutenue, à parts égales, par les employés et les employeurs

On compte 5 branches de la sécurité sociale en Allemagne : La maladie (dont la maternité), la vieillesse, les accidents du travail, le chômage et la dépendance depuis 1995.

60% des recettes sociales partent dans le système de sécurité sociale qui est soutenu aux 2/3 par les employés et les employeurs (soit 376,5 milliards d'euros en 2011) et complété par les subventions de l'État (107,4 milliards d'euros). Ces financements soutiennent l'assurance retraite, l'assurance maladie et des soins de longues durées, l'assurance chômage ou en cas d'accidents du travail. Ces derniers sont d'ailleurs financés exclusivement par les cotisations des employeurs (le taux de cotisation étant fixé par les associations professionnelles de gestion des accidents du travail selon la filière. Dans le secteur public, la prise en charge est assurée par l'employeur : L'État, les Länder ou les communes). Le système de sécurité sociale est assuré à 35% par les cotisations des employeurs et à 32% par celles des employés alors que la part des subventions publiques s'élève à 22% (voir tableau).

Financement de la sécurité sociale par sources en 2011 (en 1.000 euros)
Cotisations de l'assuré (employés, indépendants) Cotisations de l'employeur Financement public Autres sources de financement Total
Système de sécurité sociale 202 348 174 096 113 641 3 066 493 151
Assurance retraite 84 532 86 812 88 640 697 260 649
Assurance maladie 90 802 56 269 40 356 871 188 298
Assurance soins de longue durée et dépendance 13 042 7 842 1 230 83 22 197
Assurance accidents du travail 1 464 [1] 10 135 796 602 12 997
Assurance chômage 12 538 13 038 8 256 813 34 644
Source : BMAS, [Sozial Budget 2011]

L'assurance retraite est le 1er budget social du pays puisqu'elle regroupe 33,4% des dépenses totales avec un excédent budgétaire de 4,4 milliards d'euros. Avec des réformes en 1992, 2001 et 2005, l'Allemagne anticipe une baisse de ses recettes et est passée à une gestion simplifiée des retraites par points [2]. Le 2nd budget social est l'assurance maladie qui représente 23,3% des dépenses.

L'aide sociale et familiale entièrement financée par l'impôt

Le second volet social est le système des allocations familiales et au "bien être" (Förder- und Fürsorgesysteme) qui regroupe 18% des financements. Ce volet de l'aide sociale est cependant entièrement fiscalisé et donc financé par les revenus tirés de l'impôt et de la TVA. Les subventions publiques s'élevaient à 141,501 milliards d'euros en 2011. Cette somme couvre les allocations familiales, de chômage, les aides à la formation, à l'éducation et au logement. Le 1er budget du volet "bien être" passe dans le versement des allocations familiales (29,5% des financements), puis viennent ensuite les aides dites "de bases" pour les demandeurs d'emplois (26,1%).

Les derniers volets de la dépense sociale en Allemagne concernent le système des employeurs (9,8% du budget total), le système des services publics (pensions, majorations familiales, aides) et les régimes spéciaux (moins de 7% des dépenses totales) dont l'assurance vieillesse des agriculteurs, les assurances maladie ou de soins santé privées qui sont majoritairement couverts par les cotisations des travailleurs. Leurs financements se partagent également entre public et privé.

Pour voir l'intégral des recettes/dépenses du budget social allemand en 2011 : Sozial Budget 2011

Une politique généreuse envers les familles et exigeante envers les chômeurs

Face à une très faible natalité et une population vieillissante, l'Allemagne est en train de renforcer son dispositif d'aides aux familles qui sera l'un des sujets principaux des prochaines élections fédérales. Les allocations y sont plus généreuses qu'en France :

Les allocations familiales sont versées sans condition de rémunération et pour chaque enfant. Elles s'élèvent à 184 euros/mois mais grimpent à 190 euros pour le 3ème enfant et à 215 euros à partir du 4ème. Elles sont versées jusqu'aux 18 ans de l'enfant, sauf s'il fait des études ou suit une formation professionnelle (jusqu'à 25 ans) ou s'il est au chômage (21 ans). En cas d'handicap de l'enfant, les allocations sont versées sans limite d'âge.

Depuis janvier 2007 est versée aux parents allemands, une allocation parentale. Le parent qui arrête de travailler ou travaille à temps partiel pour s'occuper de son enfant perçoit pendant les 12 premiers mois (14 mois si les deux parents s'arrêtent ou réduisent leurs activités) une allocation calculée en fonction de son revenu antérieur :

  • 65% si le revenu était égal ou supérieur) 1.240 euros.
  • 66% si le revenu se situait entre 1.220 euros et 1.240 euros.
  • 67% si le revenu se situait entre 1.000 et 1.200 euros.
    L'allocation parentale est plafonnée entre 300 et 1.800 euros par mois.

Les familles nombreuses peuvent percevoir un « bonus de fratrie » qui s'élève à 10% de l'allocation parentale.

Dans le cadre de la politique de l'emploi, la philosophie allemande favorise l'accompagnement, la formation et le suivi des demandeurs d'emploi et tend à réduire le montant des indemnisations chômages :

  • Arbeitlosengeld I (ou SGB I) : Lors des 12 premiers mois du chômage (les 18 premiers mois pour les travailleurs de plus de 55 ans), le demandeur d'emploi sans enfant perçoit 60% de son revenu antérieur (67% pour un demandeur d'emploi avec enfant).
  • Arbeitlosengeld II (ou SGB II) : Une aide d'environ 300 euros par mois peut également être perçue en plus des revenus antérieurs. Elle fait partie de la politique des minima sociaux (voir encadré) et est reversée par les JobCenters locaux, rattachés à l'Agence fédérale pour l'Emploi (voir partie : Les institutions du système d'aides allemand).

La caractéristique du système allemand repose dans son incitation à retrouver un emploi le plus rapidement possible. Le montant des allocations chômage est ainsi abaissé en cas de refus d'un emploi. Les demandeurs d'emploi sont aussi mobilisables sur l'ensemble du territoire du Land et peuvent se trouver dans l'obligation d'accepter un emploi à temps partiel.

Les minima sociaux en Allemagne : 2 catégories pour un même montant

Alors qu'en France on compte 9 minima sociaux différents, parfois cumulables et indexés sur l'inflation, l'Allemagne n'en compte que 3 dont le montant unique (entre 224 et 382 euros selon les conditions sociales et le nombre d'enfants à charge) est à la discrétion du Parlement (Bundesrat).
Ces allocations dites « sécurités de base », SGB II et SGB XII, concernent respectivement les demandeurs d'emploi de 15 à 65 ans ainsi que les personnes dans l'incapacité de travailler. Cette incapacité à travailler peut être temporaire ou définitive, en raison de l'âge (plus de 65 ans) ou d'une invalidité. Bien que le calcul du montant des minima sociaux soit le même, la distinction réside dans le fait que la première catégorie de bénéficiaire est dans l'obligation de chercher un emploi sous peine de réduction, voire d'annulation, des allocations.
Ces minima sociaux peuvent également être versés aux petits revenus et peuvent être complétés par une prise en charge des dépenses de logement dans la limite d'un plafonnement (en moyenne près de 320 euros par mois).

Concernant les personnes en situation d'handicap, les aides se partagent entre le versement des minima sociaux et la 5ème branche de la protection sociale : L'assurance dépendance. Dans ce contexte, les aides s'échelonnent de 235 à 1.550 euros par mois selon le niveau de dépendance et l'environnement familial. Pour les cas les plus graves, les aides peuvent monter jusqu'à 1.918 euros par mois. Elles sont principalement financées par les cotisations (voir tableau Financement de la sécurité sociale par source en 2011).

Les institutions du système d'aides allemand

  • Les caisses d'assurance maladie (krankenkassen) : Les caisses sont des organismes autonomes de droit public qui fonctionnent selon un principe d'autogestion.

7 types de caisses coexistent actuellement en Allemagne : les caisses locales générales, les caisses d'entreprises, les caisses coopératives, les caisses des mines (et des marins), les caisses d'agriculteurs (maintenant obligatoires) et les caisses d'assurance maladie libres agrées.

On en compte 139 à travers le pays et elles sont massivement financées par les cotisations (7,30% pour l'employeur et 7,30% pour l'employé). À noter que depuis 2009, toute la population allemande est soumise à une obligation générale d'affiliation au régime légal d'assurance maladie jusqu'à un certain revenu (49.550 euros brut par an en 2011) ou à une assurance privée. Ainsi en 2012, on compte plus de 8 millions d'Allemands affiliés à une assurance maladie privé, soit près de 11% de la population.

  • L'Agence fédérale pour l'emploi (bundesagentur für arbeit), jouissant d'une autonomie administrative, verse les aides pour l'emploi qui sont majoritairement financées par des cotisations égales de l'employeur et de l'employé. En 2012, ces cotisations s'élevaient à 3% du salaire brut.

Avec plus de 700 agences et bureaux à travers le pays (regionaldirektionen ou agenturen für arbeit), l'Agence fédérale pour l'emploi est le plus grand prestataire de services du marché de l'emploi allemand. Elle est chargée de verser les allocations chômage, du chômage partiel, les indemnités d'insolvabilité, les subventions de création d'entreprises, les aides aux entreprises, les aides pour l'emploi des travailleurs âgés et les aides pour la formation professionnelle en alternance. Les caisses d'allocations familiales (familienkasse) de l'Agence versent les allocations familiales pour les familles non imposables (les autres bénéficiant d'exonérations fiscales). Les allocations pour le logement se partagent, quant à elles, entre l'Agence et les communes.

Conclusion

En une décennie et suite au choc de la réunification, l'Allemagne a bouleversé son système d'aides sociales avec des réformes ambitieuses, cherchant toujours à ménager la compétitivité du pays (et donc sans alourdir les cotisations patronales, comme c'est la cas en France) tout en rationalisant le système et en responsabilisant les usagers. Les cotisations se partagent de façon égale entre les employeurs et les employés et la participation des inactifs au système est également accrue (dont les cotisations représentaient 5% du financement de la protection sociale en Allemagne en 2009 [3]). La protection sociale est donc principalement financée par les ménages et les entreprises avec une participation de l'État qui prend, quant à lui, intégralement en charge les prestations familiales financées par l'impôt.

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