Emploi et politiques sociales

Open data : après data.gouv.fr, réformer la loi de 1978

08 décembre 2011 • Agnès Verdier-Molinié

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Cette semaine a été mis en ligne le site www.data.gouv.fr, par la mission Etalab afin de constituer la première plateforme publique de collecte, de centralisation et d'archivage de données publiques. Ce site met en ligne des données publiques dans la logique d'ouverture des données des administrations qui est nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie, avec un poids initial conséquent (350.000 jeux de données). Dans les années qui viennent, et plus encore dans le cadre de la crise de la dette publique, vont se poser des questions de réformes profondes de notre modèle social, de notre État providence, de réduction des budgets, etc. Ces questions doivent être posées de manière informée et intelligente, quantitative et contradictoire. L'Open Data est donc une chance pour la délibération publique et arrive à point nommé.

Saluons donc cet effort du gouvernement et des administrations pour mettre en ligne des jeux de données ouvertes et réutilisables par les think-tanks notamment. Sur data.gouv.fr, on peut trouver aujourd'hui par exemple une donnée qu'on ne trouvait pas auparavant, celle du taux de réussite au bac par lycée public ou privé. Grâce à cela, nous pouvons aujourd'hui dire que le taux de réussite au bac dans les lycées privés est supérieur à celui des lycées publics : pour le bac S en 2010 : 86,63% dans le public et 92,73% dans le privé. Par ailleurs, pour la première fois un jaune budgétaire est publié, non pas en PDF non réutilisable, mais dans un format convertible en Excel et propice à la réutilisation, le CSV.

Cela dit, il est évident qu'il reste encore de gros progrès à faire et qu'il faudra challenger encore et encore nos administrations pour qu'elles nous livrent leurs données. Souvent, les administrations publiques se sentent perdantes dans l'affaire, parce que le monopole qu'elles ont sur les données publiques constitue une sorte de rente. Cependant, les résistances doivent être vaincues car, sur le long terme, l'Open data sera un des piliers de la transparence de notre démocratie. N'est-ce pas déjà cela quand on demande aux syndicats de publier leurs comptes ou aux associations de renseigner leurs donateurs sur l'emploi qui a été fait de leurs dons ?

Pour les think-tanks, la gouvernance ouverte des administrations et l'ouverture des données publiques sont fondamentales. Sans, nous ne pouvons pas travailler. Nous avons d'ailleurs récemment publié la « liste des données essentielles dont la Fondation iFRAP a besoin pour mener ses études, et qui restent non publiées. »
Désormais, outre le caractère volontaire et pour le moment isolé de certains opérateurs publics qui mettent ou vont mettre volontairement des données publiques en ligne alors que rien dans la loi ne les y oblige (la SNCF par exemple concernant l'emplacement de ses gares et de ses passages à niveau), il est nécessaire d'aller beaucoup plus loin et de permettre de donner un grand coup d'accélérateur à l'ouverture des données publiques. Pour cela, le prochain grand chantier sera celui de la réforme en profondeur de la loi de 1978 qui exclut d'office un grand nombre de données publiques de toute diffusion.

Reprenons en détail les exclusions de la loi de 1978 :

Article 1 : Les données générées par les assemblées parlementaires sont exclues de la publication obligatoire (elles relèvent de l'ordonnance du 17 novembre 1958)

Article 2 : Les documents préparatoires aux décisions administratives sont exclus de la publication obligatoire (rapports de l'IGF et IGAS, mais aussi les rapports de la DLF… ainsi que les audits RGPP [1])

Article 6-1 : Les Avis du Conseil d'État et des juridictions administratives ainsi que les documents de la Cour des comptes (rapports particuliers de la Cour des comptes sur la Caisse des dépôts et consignations ceux sur la Française des jeux par exemple…)

Article 6-2a : Les délibérations du gouvernement et des autorités responsables sont gardées secrètes (cela exclut d'office toutes les notes techniques faites en interne, notes sur la RGPP ou notes de Bercy sur la fiscalité par exemple…)

Article 6-2 f : Le déroulement des procédures engagées dans les juridictions est exclu de la publication (le secret de l'instruction doit être bien entendu conservé mais est-il légitime, comme l'indique à l'heure actuelle la jurisprudence, que le tableau de présence des magistrats fasse l'objet de la même interdiction, alors que sa publication est le seul rempart contre la menace éventuelle d'un conflit d'intérêt)

Article 6-2 g : Les infractions fiscales et douanières sont exclues de la publication des données publiques (cela exclut d'office les statistiques sur les gros contribuables – et ne permet pas le chiffrage contradictoire et indépendant de mesures fiscales touchant l'ensemble des revenus des Français)

Article 6-2 h : Le secret statistique protège les statistiques de l'INSEE (surtout sur les données issues d'enquêtes de terrain. Exemple : le prix de l'eau par commune était publié mais ne l'est plus)

Article 10 b : Les données publiques produites dans le cadre de missions de service public à caractère commercial type EPIC ne sont pas soumises à l'obligation de publication (SNCF, VNF…). La CADA (Commission d'accès aux documents administratifs) comme le Conseil d'État ne font pas la différence entre les activités administratives de l'EPIC et les services à caractère administratif assurés par l'EPIC. Pourquoi ne pas raffiner en recherchant à chaque fois la nature du service pour juger de son caractère administratif ou commercial et choisir au cas par cas sa communicabilité ?

Article 11 : Les données générées par l'enseignement de recherche ne sont pas publiées obligatoirement (les bases de recherches publiques réservées aux chercheurs publics sont sanctuarisées… elles ne sont ouvertes, ni aux étudiants, ni à la société civile. Il serait nécessaire d'en aménager l'accès, tout en protégeant la propriété intellectuelle).

Toutes ces exceptions à la loi de 1978 doivent être supprimées ou profondément réformées et en parallèle, le rôle de la CADA doit être renforcé en lui donnant un pouvoir d'injonction, voire d'auto-saisine, en lui donnant la compétence pour assurer un audit externe et indépendant de l'administration en matière d'accessibilité. Ceci pourrait se réaliser en la fusionnant avec la Cnil, comme c'est le cas actuellement dans un grand nombre de pays, afin de constituer une seule et même autorité indépendante. Une réforme de la loi de 1978 devrait être discutée courant 2012, espérons que ce sera dans le sens de plus d'ouverture des données et avant tout statistiques, notamment en provenance de Bercy et de l'INSEE…

L'Open Data en France en 5 dates

  • Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordres administratif, social et fiscal, reconnaît aux citoyens la “ liberté d'accès aux documents administratifs ” et institue la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).
  • Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la réutilisation des données publiques « à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle ils ont été produits ou reçus ».
  • Décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création de la mission interministérielle Etalab, sous l'autorité du Premier ministre, pour coordonner les administrations afin de faciliter la réutilisation de leurs données publiques et mettre en ligne un portail unique des données publiques data.gouv.fr.
  • 27 avril 2011 : installation officielle du Conseil national du numérique, compétent pour les questions relatives aux sphères de l'Internet et du numérique.
  • 5 décembre 2011 : mise en ligne du portail data.gouv.fr

[1] Cette lacune est d'autant plus importante qu'elle inhibe l'émergence en France comme en Grande-Bretagne, au Canada ou en Australie, l'émergence de processus de concertation en amont des décisions politiques : diffusion de green et white papers en Grande-Bretagne (voir, Cabinet Office Code of Practice on Written Consultation), c'est-à-dire précisément de documents préparatoires amendables et rendus publics. Ou la mise en place en matière fiscale d'organismes de concertation officiels avec la société civile : en matière de fiscalité : le Joint Committee on Taxation (Canadien) et le Board of Taxation, australien. Voir en particulier Michel Taly eds, La réforme de la Gouvernance fiscale, LGDJ, Paris, 2005. Voir également notre étude, UK Budget 2011 : compétitivité fiscale du Royaume-Uni.

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