Emploi et politiques sociales

Rapport de la Cour des comptes

Logement social : la Cour s'abstient de choisir

16 mars 2017 • Sandrine GorreriPhilippe François

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Le rapport de la Cour des comptes « Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés » dresse un état des lieux des caractéristiques du logement social HLM et des conditions d’accès des différents publics, notamment des publics défavorisés et modestes. Le tout dans un parc de logements en théorie largement ouvert aux deux tiers des ménages français, et donc en permanence en situation de pénurie et de tension. Ce panorama, notamment élaboré à l’aide des statistiques publiques, rappelle utilement le coût du système HLM de 18 milliards d’euros par an d’argent public et contient quelques propositions nouvelles. Mais il n’indique ni comment disposer de chiffres fiables sur les véritables besoins, ni comment mettre fin aux rentes anormales, ni surtout comment résoudre le dilemme entre « des logements réservés aux plus défavorisés avec risque de ghettos, ou ouverts à tous avec une impossibilité financière et pratique ». 

Nombre de demandeurs vs. Nombre de logements

La Cour relève, à juste titre, que le nombre de demandeurs d’un logement social est très probablement surévalué dans le Système national d’enregistrement des demandeurs (SNE) (1,885 million à fin 2015) et cite quelques données chiffrées à l’appui de cette thèse. C’est aussi l’avis exprimé sur le site des Échos par Jean de Bodman à propos du chiffrage de la Fondation Abbé Pierre, tendant à montrer que la situation ne cesse de se dégrader. Cette donnée est pourtant fondamentale pour déterminer le besoin de construction, et évaluer le « mal logement ». On peut regretter que la Cour ne fasse pas de proposition pour mieux appréhender la véritable demande de logements sociaux provenant des mal-logés.

L’importance des refus des ménages attributaires (28%) renforce la Cour dans l’idée que beaucoup de demandeurs le sont pour des motifs « de confort » et non de mal logement. Elle évoque ensuite « l’illisibilité et l’opacité du système d’attribution. » Il est certain en effet qu’à force de vouloir améliorer « la transparence » d’un système par nature complexe et bureaucratique, on ait abouti à un dispositif très efficace dans les zones non tendues mais incompréhensible dans les zones tendues et notamment en Île-de-France. L’idée, par exemple, que, pour réduire le taux de refus, il faudrait faire visiter au préalable chaque logement proposé aux 3 candidats obligatoirement retenus pour chaque proposition, néglige la frustration et le sentiment d’arbitraire, qui en résulteraient pour 2 candidats sur 3 ! Sans compter la lourdeur d’un tel processus…

Des questions se posent également sur le chiffrage du nombre de nouveaux logements. Les rapporteurs font une tentative de comptage de la production annuelle de logements sociaux pour constater que, si l’on connait bien, année après année, le nombre de logements du parc, et donc son accroissement réel, on est incapable de rapprocher ce chiffre du nombre de logements construits ou financés (page 178). Les chiffres produits par la Cour sont troublants car sur la période 2007 – 2015, si le nombre de logements financés a été au total de 992.000, le parc ne s’est accru que de 346.000 unités, soit 646.000 logements de moins. Cet écart a plusieurs origines : le décalage entre la date de financement d’un logement et sa livraison (18 mois à 2 ans), les démolitions (5.000 à 20.000 par an) et les ventes (5.000 à 6.000 par an). Mais il subsiste un écart inexpliqué d’environ 20.000 logements annuels.

La Cour se contente d’écrire « Il serait particulièrement souhaitable que ces discordances   soient explicitées ». En effet si les chiffres officiels annoncés de construction de logements sociaux étaient supérieurs chaque année, en moyenne, de 20.000 au chiffre réel, cela pourrait justifier une étude/une demande auprès des bailleurs sociaux pour expliquer l’origine de cette incohérence. Cette incertitude rappelle celle sur le nombre total des constructions de logements en France, corrigé soudain en 2014 par le ministère du Logement de +58.000 sur un total de 300.000, en raison d’une sous-estimation du nombre de logements construits.

Type de demandeurs vs. Type de logements

La Cour se livre ensuite à un rapprochement intéressant entre le type de demande et l’offre de logements sociaux. L’écart entre la forte demande en petits logements et un parc constitué de logements familiaux de 3 à 5 pièces souvent sous-occupés, souligne la nécessité d’une gestion plus dynamique (vente/construction) de leurs parcs par les bailleurs sociaux, de façon à les adapter aux besoins actuels. Le rapport relève, à juste titre, une ouverture croissante aux ménages défavorisés, devenu quasiment automatique avec l’application du Droit au logement (DALO). Mais elle note malgré tout que le parc social public ne bénéficie qu’à la moitié des ménages pauvres et que ceux-ci ont un avantage financier très significatif à habiter en HLM par rapport aux locataires1 du parc privé, malgré les aides personnelles (un avantage chiffré à 70.000 euros en quinze ans en région parisienne2). Ce constat confirme un écart entre des nouveaux entrants jeunes et aux faibles revenus, et des locataires en place depuis longtemps. Une conséquence du droit de rester à vie dans « son » HLM une fois attribué, et d’une progression classique des revenus au cours de la vie.

La Cour relève ensuite que l’offre nationale de logements sociaux est décalée par rapport à une demande qui porte à 73% sur les zones tendues. Elle note également la vacance très importante dans de nombreux départements de province. La question du devenir de ce parc en voie de désaffection et dont les loyers reflètent souvent le prix des logements sur le marché privé n’est pas évoquée3. A-t-il encore  vocation à faire partie du parc social, à supporter les lourdeurs réglementaires liées à ce statut et bénéficier d’aides fiscales qui ne sont plus nécessaires, tout en concurrençant le parc privé ?

La Cour constate que l’offre nouvelle est difficilement accessible aux plus modestes mais explique aussi qu’il existe un parc ancien très important (1,2 million de logements) dont les loyers sont plus adaptés mais situé proportionnellement davantage dans les zones détendues. Il conviendrait, à cet égard,  de s’interroger sur l’orientation de la demande par les commissions d’attribution puisque celle-ci est dirigée sans tenir compte, la plupart du temps, ni des loyers pratiqués, ni de l’adéquation des ressources des demandeurs avec ces loyers.

Dans son chapitre VI, le rapport souligne que le niveau des loyers n’est pas relié à la qualité du logement mais à son historique, notamment de financement. Une méthode qui éloigne encore plus ce secteur des mécanismes normaux de marché, et encourage logiquement les locataires de « bons » HLM peu coûteux à y rester, quels que soient leurs revenus.

Formation de ghettos

La Cour conclut son chapitre « les logements proposés correspondent-ils à la demande ? » par cette phrase : « Le logement social accueille une part croissante de ménages situés sous le seuil de pauvreté, mais jusqu’à une certaine limite de solvabilité. Même en mobilisant les logements les plus accessibles et en tenant compte de l’APL¸ il n’est pas possible d’y accueillir les ménages dont les ressources sont inférieures à 30% du revenu médian national. Ces derniers représentent un demandeur de logement social sur six et nécessitent le recours aux dispositifs du logement d’insertion. ». Ce constat est excessif comme les statistiques le démontrent puisqu’en fait nombre de ces ménages sont accueillis dans le logement social. A Paris, par exemple, 30% des logements sociaux sont attribués à des demandeurs dont les ressources sont exclusivement constituées de transferts sociaux.

On comprend donc mal la cohérence de la proposition de baisser les plafonds de ressources dans les zones tendues avec le constat fait quelques paragraphes auparavant que les attributions sont effectivement massivement faites au profit des demandeurs dont les revenus sont inférieurs au plafond du PLAI. Globalement, la Cour semble regretter que beaucoup plus de ménages pauvres ne se retrouvent pas dans le logement social mais n’évoque pas le risque de « ghetto » qui en résulterait alors que les HLM sont déjà pointées du doigt pour cette dérive.

Construire ?

La Cour pose la question : « Faut-il construire toujours plus ? » : c’est un vrai sujet et on se félicite que la Cour l’évoque pour conclure qu’il n’est pas nécessaire d’en construire autant. La proposition qui est faite d’augmenter le taux de rotation du parc et de réduire la vacance permettrait, certes, d’augmenter l’offre mais il n’est pas certain que le taux de rotation puisse être décrété par les gestionnaires HLM… sauf à majorer significativement les loyers.

Pour accroître la mobilité et donc l’offre, la Cour évoque une application plus stricte du supplément de loyer de solidarité (ou SLS : supplément réclamé au locataire dès lors que ses revenus excèdent les plafonds de ressources exigés pour l'attribution d'un logement social.) et l’augmentation de son niveau. Outre que le SLS est en général bien appliqué dans les zones tendues, il ne faudrait pas que son application sans nuance aboutisse à renforcer les ghettos dans de nombreux quartiers où les classes moyennes sont déjà peu représentées.

Conclusion

En résumé ce rapport comporte des propositions importantes notamment sur la nécessité de modérer l’effort de construction neuve et de territorialiser le pilotage du logement social.

Mais il ne lève pas la contradiction sur la spécialisation du logement social. S’il est possible, à des coûts très élevés et en déplaçant souvent les classes moyennes qui y habitent, de répartir les nouveaux HLM sur tous les territoires, il est illusoire de penser convaincre les classes moyennes et moyennes supérieures d’aller s’installer dans des quartiers dégradés. C’est d’abord en reconquérant les quartiers denses en HLM (entreprises, activités, école, sécurité) que ce dilemme sera résolu.

Dans cette période électorale, où le logement social est remis en cause pour des raisons de finances publiques par certains candidats, le rapport très critique de la Cour s’abstient de conclure face aux tenants d’un modèle généraliste qui critique une évolution vers le logement des plus pauvres qui conduirait à une ghettoïsation.

Alors que le monde HLM demande aux pouvoirs publics encore plus de moyens afin de proposer plus de logements sociaux aux ménages à bas revenus, en construisant toujours plus et en captant si besoin sur le secteur privé. La Cour devrait rappeler qu’à l’étranger (Allemagne, Suède), les bailleurs sociaux ont été contraints de trouver par leurs propres moyens financiers la meilleure réponse à la demande de logements.

Le rapport n’explore pas non plus les pistes qui ouvriraient des perspectives d’amélioration de la gestion de ce parc (réduction des coûts de gestion des organismes, meilleure appréciation du nombre de mal logés, devenir des logements sociaux dans les zones détendues, décompte des logements produits...).

Enfin, la comparaison avec les logements privés n’est pas abordée. Habités par des personnes en moyenne aussi défavorisées, ils n’ont pas créé de problèmes comparables, sans doute parce que leurs propriétaires beaucoup plus nombreux et plus diversifiés, gèrent des ensembles moins massifs et plus dispersés.   

La Cour s’est penchée sur les données financières des organismes HLM sans porter la moindre appréciation sur ces chiffres. Il faut consulter la réponse de l’ANCOLS, p.206 du rapport, pour apprendre que les coûts de gestion des organismes pourraient faire l’objet d’économies chiffrées à 190 M€/an. L’ANCOLS commet d’ailleurs une erreur car l’économie possible n’est pas de 2% des coûts de gestion mais de 2% des loyers soit 400M€/an. Ce chiffre n’est pas négligeable si on le rapproche des aides à la pierre ou des baisses de loyer qu’il faudrait consentir pour accueillir un public défavorisé dans certains immeubles du parc HLM, sujet sur lequel la Cour ne fait pas de proposition opérationnelle.

 

[1] C’est aussi le cas vis-à-vis des propriétaires pauvres

[2] Le Rapport ne donne pas de chiffre pour Paris même, souvent plus de 100.000 euros

[3] Certains gestionnaires de HLM en sont réduits à confier la recherche de locataires à des agences immobilières privées

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