Emploi et politiques sociales

Le monopole de placement en France : ses conséquences

Colloque Cinq ans pour créer des emplois

28 octobre 2002 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Le monopole du placement en France est une longue histoire. Il a été institué par l'ordonnance du 24 mai 1945.
"Tout placement des travailleurs devra obligatoirement se faire par l'intermédiaire des services de main d'ouvre"
"Cette organisation du placement entraîne nécessairement la suppression de tout office ou bureau payant de placement"

Depuis 1967, le monopole public du placement des demandeurs d'emploi a été confié à l'ANPE. Le principe qui prévaut est celui du "guichet unique".

Tout demandeur d'emploi est censé s'adresser à l'ANPE. Toute entreprise qui cherche à recruter doit déposer ses offres à l'ANPE.

En 1986 a été promulguée une nouvelle ordonnance, qui trouve sa traduction dans l'article L 311-1 du code du travail : "Le service public du placement est assuré par l'Agence nationale pour l'emploi. Toutefois, peuvent également concourir au service public du placement :

- des établissements publics,
- des organismes gérés paritairement par les organisations syndicales d'employeurs et de salariés,
- des associations, s'ils ont été agréés à cet effet par l'Etat ou s'ils ont passé une convention avec l'Agence nationale pour l'emploi".

Pourquoi cette nouvelle mouture de la loi en 1986 ? Est-ce une ouverture ? Que s'était-il passé ?

En France, il n'existe pas, contrairement à l'Allemagne, aux Pays-Bas, à la Suède, au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis, des services de placement à but lucratif.

Par contre, il existe des cabinets de recrutement ou "chasseurs de têtes" : ils travaillent pour le haut de gamme.
Par contre, il existe l'APEC, Association pour l'emploi des cadres.
Par contre, il existe, des agences d'intérim.
Par contre, il existe, et le phénomène s'est amplifié ces dernières années, des associations d'insertion qui travaillent avec les plus démunis.

L'ANPE le sait bien. Elle a identifié ces acteurs. Elle sait qu'il existe à côté d'elle un secteur qui s'est développé et qui lui échappe.

La loi de 1986 est loin d'être une ouverture au contraire.

Ce que permet la loi de 1986, c'est que l'ANPE va pouvoir s'accaparer légalement les placements de ces établissements.

Elle va le faire soit par des conventions avec les associations d'insertion ou l'APEC, soit par des partenariats avec les agences d'intérim, les différentes fédérations.

Car ce dont l'ANPE a peur, c'est de se voir au fur et à mesure déposséder de sa clientèle et d'être obligée d'afficher des résultats qui montrent la place marginale qu'elle occupe sur le marché du travail.

Mais attention, le monopole existe toujours.

Car si vous êtes une agence privée de placement payante, vous ne pouvez exercer votre activité en France.

La Cour de cassation continue de montrer une certaine sévérité à l'égard des organismes privés présents sur le marché. L'un des derniers cas connus est celui de la société "France Personnel", bureau de placement privé qui s'occupait de proposer des néerlandophones multilingues dans l'industrie du Tourisme et l'Hôtellerie en France. Cette société n'a pu continuer à exercer ses services suite à une décision de la Chambre criminelle du 16 novembre 1999 sauf à faire la preuve que les services de l'ANPE ne faisaient pas leur travail dans ce domaine.

Le monopole de placement existe toujours alors même que des arrêts de la Cour de justice européenne ont montré que le monopole des organismes de placement n'est pas justifié au regard du droit communautaire (arrêt Höffner contre Macroton 1991, arrêt Job Center 1997).

En France, on se souvient encore d'un autre exemple. Encore plus absurde cette fois-ci, celui du centre commercial "Belle-Epine" où des commerçants avaient collé des affichettes sur leurs vitrines indiquant qu'ils recherchaient des vendeurs sans en avoir préalablement informé les services de l'ANPE. La réponse ne s'est pas faite attendre. Les commerçants qui se refusaient à déposer leurs offres à l'ANPE ont eu droit à une descente de l'inspection du travail qui les a sommés, appliquant la loi à la lettre, de retirer leurs affichettes. L'article L.311-4 du Code du travail est toujours applicable quand besoin est. Il stipule "il est interdit à toute personne de faire connaître ses offres ou demandes d'emploi par voie d'affiche apposée en quelque lieu que ce soit".

Le dernier épisode concernant la défense du monopole de placement est récent puisqu'il concerne le PARE mis en place en juillet 2001. Alors que les partenaires sociaux, CFDT et MEDEF, n'avaient pas évoqué l'ANPE, les pouvoirs publics l'ont imposée dans le dispositif.

"Le PARE, c'est surtout une aide et un soutien grâce à un projet d'action personnalisé, le PAP". Avec ce dispositif, on a rendu obligatoire le passage régulier en ANPE de tous les demandeurs d'emploi indemnisés. Ca veut dire quoi ? On a rendu le passage obligatoire donc forcément accru le flux, en vendant des mérites présumés de l'Agence, qui par des entretiens réguliers avec les demandeurs d'emploi est censée les aider plus efficacement à retrouver du travail. Pourquoi ? Parce que encore une fois, si jamais on permettait aux demandeurs d'emploi d'aller chercher des conseils ailleurs, on risquerait d'avoir des ANPE vides.

Résultat : on a un système qui déraille, qui est cher, trop cher, et on pense encore à accuser les demandeurs d'emploi en montrant certains profiteurs du doigt.

L'ANPE sait qu'elle est concurrencée, que sa position est marginale, mais elle s'appuie constamment sur le monopole pour étendre ses prérogatives, demander plus d'agents, résister aux rapports qui contestent son efficacité et qui sont nombreux et récents :
- l'IGAS, Inspection générale des affaires sociales, qui a mis l'accent, après avoir suivi des centaines d'entretiens à l'ANPE, sur la faiblesse de ses entretiens ;
- la Cour des comptes en janvier 2001 qui soulignait le manque de fiabilité des résultats affichés par l'ANPE en matière de placement ;

Le monopole de placement existe. Nous sommes arrivés en France à un système bâtard où certaines agences privées seulement sont tolérées. Elles se sont en fait imposées en dépit des règles légales mais elles ne restent que des palliatifs. Le système privé de placement est en effet réduit à son état embryonnaire et c'est l'une des premières conséquences du monopole : celle de ne laisser pratiquement aucune alternative à une masse de chômeurs.

Les conséquences du monopole

Un système privé de placement réduit à un état embryonnaire Dans la plupart des pays les services publics de l'emploi ont été libéralisés :
- au Portugal 1989
- au Danemark 1990
- aux Pays-Bas en 1991
- en Suède 1993
- en Allemagne en 1994
- en Finlande 1994 en Autriche en 1994
- la concurrence privée n'a jamais été abolie au Royaume-Uni
- elle était autorisée depuis 1971 en Irlande

Parmi les Etats membres de l'Union seules la France, la Grèce, l'Italie et le Luxembourg maintiennent l'interdiction des agences commerciales de placement.

En 1996 une étude a été réalisée et publiée par la commission européenne. Elle met en évidence la pauvreté de notre dispositif.

Car en France, l'interdiction d'ouvrir des agences privées de type commercial fait qu'il n'existe que celles qui sont tolérées ou qui ont réussi à contourner la loi.

En 1996, selon les données de la commission européenne, la France ne totalisait que 2 agences privées de placement pour un million d'actifs alors que :
- l'Allemagne en totalisait 87
- la Finlande 150
- le Portugal 300
- les Pays Bas 350
- le Royaume-Uni 580

En France, on a peu d'alternatives à l'ANPE. Notre pays fait figure de parent pauvre de l'Union européenne parce que l'on continue à interdire les agences privées de placement payantes et que tout le monde se retrouve à l'ANPE.

Résultat : l'ANPE est devenue une véritable autoroute du placement, on y envoie tout le monde. C'est devenu une structure gigantesque avec plus de 20000 agents qui y travaillent, un budget de 23 Mds de francs dont 8 Mds de fonctionnement. Les agents croulent sous le flux, les syndicats ne cessent de demander du personnel supplémentaire et l'Agence fait des bâtons.

En effet pour défendre sa position sur le marché du travail, il faut qu'elle démontre son efficacité. A l'entendre, à lire ses rapports d'activité : tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes. On pourrait croire que ça marche, qu'elle a fait des progrès.

C'est aussi ce que m'ont raconté les demandeurs d'emploi. "Avec le PARE, sur les plaquettes, on vous promet monts et merveilles, ils ont des belles formules et vous y croyez". On y croit tous quand on entend les spots publicitaires de l'ANPE tous les matins à la radio, payés à coups de centaines de millions de francs. De ce côté l'ANPE ne lésine pas sur les moyens. Ca doit marcher. Ca semble même marcher mieux qu'avant.

La réalité est tout autre. Et la réalité ce sont les chiffres de l'enquête emploi de l'INSEE. La dernière disponible est celle de 1999.

Que disent ces chiffres ? Ils concernent les personnes qui ont retrouvé un emploi dans l'année et l'INSEE les interroge sur les modes de recrutement qui leur ont permis d'accéder à l'emploi.

Que trouve-t-on ? 31,2% des personnes retrouvent un emploi grâce à une démarche personnelle auprès de l'entreprise (candidature spontanée, activation des relations professionnelles antérieures) 17,8% retrouvent un emploi grâce à leurs relations personnelles 17,1% grâce à l'ANPE ou un autre organisme de placement.

La part de marché de l'ANPE n'est pas de 40% comme elle le dit mais de 17,1%.

Mais je me dis : mais alors c'est vrai, l'ANPE a progressé. Car la première fois que j'avais découvert ce tableau, c'était en 1995, nous l'avions publié dans le dossier de l'iFRAP sur l'ANPE, le pourcentage était de 7,4%.

Mais attention, l'intitulé de la ligne a changé. Il ne s'agit plus comme à l'époque des placements ANPE mais des placements de l'ANPE et d'autres organismes.

En effet, aujourd'hui l'ANPE chapeaute le marché du travail et la traduction se fait essentiellement dans les chiffres qu'elle publie : elle enregistre comme étant ses placements, les placements de l'APEC, des agences d'intérim, des associations d'insertion. Voilà à quoi servent les partenariats !

La place de l'Agence sur le marché du travail est toujours la même. Il n'y a que 7 demandeurs d'emploi sur 100 qui retrouvent du travail grâce à ses services.

Mais le pire dans tout cela c'est qu'elle ne remplit pas sa mission de service. Elle n'accueille pas. Elle ne conseille pas. Elle ne place pas. Combien de fois ai-je entendu des chômeurs me dire, "chaque fois que je vais à l'ANPE, j'ai l'impression de me rendre au tribunal. On nous juge. Avec des agents qui vous dise "mais je ne peux rien faire pour vous" "vous ne trouverez jamais".

Casser un individu prend quelques minutes, le reconstruire des heures.

Combien d'associations ai-je rencontrées qui m'ont dit avoir fait des démarches pour se faire connaître de l'ANPE, travailler avec elle, sans résultat. Elles ont trouvé des conseillers bien souvent écourés de n'avoir pas les moyens de faire leur travail. Aussi les associations sont-elles plus considérées comme des concurrents que comme des partenaires.

Or pour placer :
- il faut du temps, l'ANPE n'en a pas. Les cabinets passent en moyenne 50 heures avec les demandeurs.
- Il faut des compétences ; bien souvent, on retrouve dans les associations d'anciens DRH, d'anciens chasseurs de têtes. Ils ne sont pas seulement passés en entreprise, ils ont exercé leurs métiers dans le domaine des ressources humaines.
- Il faut un réseau car quelle que soit la personne que vous avez en face de vous, elle est dans une situation fragile, il faut lui redonner confiance en elle, lui faire rencontrer des personnes, mettre son réseau à disposition. Au mieux, les agents ont quelques contacts avec des entreprises de la localité mais ce n'est pas suffisant.

Les solutions

Ce n'est pas en multipliant les agents de l'ANPE que l'on résoudra le problème des demandeurs d'emploi, qu'on leur redonnera une chance de retrouver un emploi plus vite.

Nos études le montrent, si aujourd'hui la France libéralisait son marché du travail, c'est à terme 30.000 emplois qui seraient créés dans les agences privées de placement pour s'occuper des chômeurs comme cela se fait aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, en Suède, au Danemark, je ne dirai pas en Allemagne car Karen va vous expliquer la situation.

L'ANPE est aujourd'hui un scandale. Le chiffre de ses placements est honteusement bas : 7%. Et pourtant le législateur s'applique à lui donner toujours plus de pouvoir.

Il est important de donner plus de chance aux chômeurs.

La solution est simple. Il ne s'agit pas de fermer l'ANPE mais de la recentrer sur une mission essentielle, celle que le marché ne prendra pas en charge, l'accueil des plus démunis. C'est ce qui se passe aux Etats-Unis et même quand la croissance du pays était au plus bas le taux de placement des populations les plus fragiles était de 21% (chiffre 1991).

Il faut donc :

- Etablir la liberté de création d'agences privées de placement à but lucratif, en abrogeant l'article L.312-7 du Code du travail. Cette mesure garantirait la liberté de choix des demandeurs d'emploi et élargirait leur possibilité de retour à l'emploi réalisé par des structures de proximité, privées.

- Recentrer l'ANPE sur une mission de service public : l'accueil, le traitement et l'accompagnement des chômeurs les plus fragiles afin de diminuer les laissés pour compte de la politique de l'emploi et apporter un soutien personnalisé et individualisé aux personnes les plus fragilisées.

Il faut bien savoir que quand on parle d'agences privées de placement, on ne parle pas de faire payer le demandeur d'emploi. C'est toujours l'entreprise qui paye. On ne parle pas de détruire l'ANPE mais de la mettre en concurrence pour donner plus de chances à chacun. Mais il est évident que la mettre en concurrence, c'est aussi à terme la spécialiser vers le public le plus en difficulté dont le privé risque de ne pas s'occuper. Cette spécialisation est nécessaire.

Cet article fait partie du colloque Cinq ans pour créer des emplois.

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