Emploi et politiques sociales

Le coût de la protection sociale augmente plus vite que le PIB et les impôts

Le mammouth des prestations sociales

09 mars 2011 • Bertrand Nouel

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La DREES (Direction de la Recherche, des Etudes, de l'Evaluation et des Statistiques) , Direction transversale des ministères sanitaires et sociaux, vient de publier comme chaque année son « Rapport sur les comptes de la protection sociale » [1]. C'est l'occasion de quelques constatations de nature à remettre les idées en place à propos des efforts à faire pour « maîtriser » les dépenses publiques, un trop doux euphémisme comme on va le voir. Car le coût de la protection sociale en France augmente plus vite que le PIB et les impôts.

Avec 624 milliards d'euros [2], la protection sociale française a représenté en 2009 78% de la totalité des prélèvements obligatoires (tous impôts, toutes taxes, toutes cotisations confondus) !

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Rapport sur les comptes de la protection sociale, DREES

Ceci signifie donc qu'il ne reste en principe que 22% de ces prélèvements pour financer le reste des dépenses de l'Etat, et en particulier les dépenses régaliennes. Pas étonnant que les ministères en charge de ces dernières soient à la portion congrue.

En réalité la charge a été tellement importante en 2009 qu'elle s'est traduite par un déficit de 17,8 milliards, les dépenses n'ayant pu être comblées par un apport suffisant en provenance des contributions publiques (193 milliards) en sus des cotisations (392 milliards).

Entre 2000 et 2009, la part des ressources provenant des cotisations est restée à peu près constante en pourcentage, aux environs de 66%. Mais cela cache le fait que, les prestations ayant considérablement augmenté pendant cette période (de 399 à 597 milliards), l'effort demandé aux autres ressources de l'Etat est passé de 131 à 193 milliards, auxquels il faut ajouter le déficit de presque 18 milliards de 2009, soit une augmentation de 80 milliards.

Quelques comparaisons.

624 milliards d'euros, le budget de la protection sociale française, c'est du même ordre que les PIB de la Suède et de la Pologne réunis. 27 milliards d'euros, à quoi se chiffre la seule augmentation des dépenses de protection sociale de 2009 sur 2008, c'est autant que 4,5 points de TVA, ou encore, plus de la moitié du rendement de l'impôt sur le revenu. 80 milliards, à quoi se chiffre l'augmentation sur 9 ans de la couverture par l'Etat des ressources nécessaires à la protection sociale au-delà des cotisations, c'est presque le rendement de la seule CSG.

En 2009, la seule augmentation des prestations sociales par rapport à 2008 a représenté 27 milliards d'euros. C'est une somme considérable, qui, si l'on se contentait de demander ne serait-ce que l'absence de dégradation des comptes publics, exigerait d'être couverte par la hausse du PIB et corrélativement celle des prélèvements obligatoires. Or, bien loin d'augmenter, le PIB a baissé en 2009, de 1.950 à 1.907 milliards, ce qui a produit un redoutable effet de ciseaux. Pour 2010, la DREES indique que les dépenses de protection vont cette fois « exploser » en raison de la crise [3]. Autrement dit, notre système de protection sociale, loin d'être adaptable en fonction des ressources, subit l'effet inverse, à savoir que, jouant le rôle d'amortisseur social, ce système est d'autant plus coûteux que ses ressources, qui dépendent de l'activité des agents économiques, sont plus faibles.

Ces constats portant sur 2009 et 2010 sont-ils alors faussés par les effets de la conjoncture, et en période « normale » l'augmentation des dépenses sociales sont-elles supportables ? La réponse est négative, la conjoncture ne jouant qu'à la marge.

La DREES relève à ce propos que l'augmentation serait due presque exclusivement à la hausse des prestations de chômage (+10,8% sur 2008) – dont la cause est conjoncturelle, ainsi qu'à celle des minima sociaux (+22,7% sur 2008) - dont la cause est pour partie structurelle (généralisation du RSA), mais aussi conjoncturelle. Cette constatation est en vérité trompeuse, car elle se fonde sur l'idée que les autres prestations ne marquent qu'une « légère accélération par rapport aux croissances des trois dernières années », voire une stabilité… de cette croissance. La DREES semble donc considérer qu'une telle croissance, donc la dégradation progressive des comptes publics, serait normale, pourvu qu'elle ne connaisse pas d' « accélération » !
Les comptes de 2009 éclairent bien la question : sur 27 milliards d'augmentation, seulement 3,3 sont dus aux prestations de chômage, et 1 à l'effet de la conjoncture sur les minima sociaux. Ce qui signifie que la conjoncture n'a joué que pour 4,3 milliards sur 27, soit 16%, dans l'augmentation des dépenses. Le reste est dû aux causes structurelles, c'est-à-dire permanentes et indépendantes de la conjoncture, touchant particulièrement les prestations de Sécurité Sociale. Le résultat n'est pas surprenant, car il tient au fait qu'en chiffres absolus ces dépenses comptent pour beaucoup plus que les autres : 440 milliards pour la maladie et la vieillesse sur un total de 597.

Plus généralement, les graphiques qui suivent illustrent l'évolution de 2000 à 2009 des prestations sociales (hors frais de gestion), comparée à celle du PIB, celle des prélèvements obligatoires et celle des cotisations.

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Evolution comparée des prestations sociales et du PIB
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Evolution comparée des prestations sociales, des prélèvements obligatoires et des cotisations
Augmentation entre 2000,2008 et 2009
2008/2000 2009/2000
Dépenses de protection sociale 43% 50%
PIB 35% 32%
Prélèvements obligatoires 31% 25%
Cotisations 36% 37%

Ces graphiques mettent en lumière un accroissement régulier des dépenses de protection sociale nettement supérieur à celui du PIB, comme à celui des prélèvements obligatoires ou à celui des cotisations. Entre 2000 et 2008 la France comme le monde n'ont pas connu de crise, et le PIB en particulier a régulièrement augmenté. Les causes de la divergence des évolutions est purement structurelle.

Globalement la différence est notable, puisque à supposer que l'évolution des prestations depuis 2000 ait été la même que celle du PIB, leur chiffre aurait atteint en 2008 538 milliards au lieu de 570 milliards. En moyenne sur 8 ans, les dépenses sont chaque année supérieures de 4 milliards à ce qu'elles seraient si elle suivaient la même pente que le PIB. Une constatation du même ordre, et plus pertinente pour les finances publiques, peut être faite en comparant prestations et prélèvements obligatoires : une évolution des premières identique à celle des seconds aurait conduit à limiter les dépenses de 2008 à 523 milliards au lieu de 570, d'où un écart de 47 milliards, soit une moyenne de presque 6 milliards par an.

Ces chiffres peuvent paraître modestes. Ils ne le sont pas, parce qu'ils signifient que chaque année il faudrait que les prélèvements obligatoires augmentent de 6 milliards de plus que l'année précédente, après prise en compte de la croissance normale de l'économie. En outre, ce calcul n'intègre pas l'effet des crises. Concernant la crise actuelle, le PLF 2011 indique que ces prélèvements devraient se chiffrer à 866 milliards, après 834 en 2008, 793 en 2009 et 817 en 2010. Ce n'est donc pas avant 2011 que les prélèvements auront légèrement dépassé leur niveau de 2008, alors que pendant ce temps les prestations sociales auront augmenté de 21 milliards en 2008, 27 en 2009 et probablement plus en 2010 et 2011.

Pour conclure, les discussions actuelles sur l'amélioration de la fiscalité française, qui agitent beaucoup les médias, ne sont aucunement de nature à remédier au problème de nos finances publiques, dont la dégradation ne peut manquer de se poursuivre à législation constante. Car les prélèvements français, fiscaux et sociaux, sont tous « au taquet » ou très près, que des augmentations notables des taux se heurteront à la loi des rendements décroissants (loi de Laffer) et que les discussions actuelles sont d'ailleurs surtout relatives à des déplacements d'assiette entre impôts sans effet sur le rendement global. Il faut donc trancher dans les dépenses sociales, et si nous ne le faisons pas, la conjoncture et nos déficits s'en chargeront.

[1] Rappelons que la protection sociale englobe la Sécurité Sociale (maladie, invalidité et accidents du travail, vieillesse-survie, famille), et aussi emploi, logement, pauvreté-exclusion sociale.

[2] Dont 597 milliards pour les prestations et 27 pour le coût de gestion.

[3] Le poids des prestations sociales devrait être encore important en 2010, toujours en raison du niveau élevé du chômage, selon Emmanuel Caïcedo, qui a dirigé l'étude : "Tous les minima sociaux risquent d'exploser, tout ce qui est prestations non pas des caisses de Sécurité sociale, mais celles délivrées par les administrations publiques, Etat et collectivités locales."

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