Emploi et politiques sociales

HLM et APL : pourquoi ne pas favoriser la concurrence pour faire baisser les loyers ?

26 octobre 2017 • Sandrine Gorreri

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L’article 52 du projet de budget 2018 mobilise le monde des bailleurs sociaux. Le sujet qui fâche ? L’application prévue d’une "réduction de loyer de solidarité" sur les loyers des HLM pour compenser la baisse des APL. Avec ce projet, le gouvernement souhaite économiser sur une politique publique onéreuse (40 milliards de dépenses publiques) et peu efficace puisque les bailleurs sociaux sont subventionnés mais les locataires HLM perçoivent en plus des APL. Pour réformer le logement social, la Fondation iFRAP recommande que l’on remette les bailleurs sociaux dans le droit commun en supprimant les exonérations fiscales dont ils bénéficient en contrepartie de quoi ils pourront étendre le champ de leurs interventions.

La fronde du monde HLM monte contre le projet de baisse des APL et de baisse concomitante des loyers dans le secteur social. La maire de Rennes et la maire de Paris ont écrit aux locataires de leur parc social pour dire qu’elles s’opposaient à la décision prise par le gouvernement. Le mouvement HLM, après avoir rompu les discussions avec le gouvernement, menace de revoir à la baisse ses projets d'investissement en construction et en réhabilitation. La semaine dernière une grève a même été organisée pour s’opposer au projet du gouvernement et l’Union sociale de l’habitat (USH), chef de file du monde HLM, a lancé une campagne de presse pour convaincre les Français du danger de la mesure qui devrait être votée en fin de semaine à l’Assemblée (article 52 du PLF 2018).

Extrait de la lettre signée par l’ensemble des représentants du monde HLM le 13 octobre dernier

Les 2,2 milliards d’autofinancement du secteur génèrent actuellement, par effet de levier, un investissement annuel de plus de 17 milliards d’euros, rapportant près de 5 milliards de recettes fiscales à l’Etat et aux collectivités locales (TVA, TFPB), mobilisant l’équivalent de 170.000 emplois directs dans le secteur du bâtiment et 120.000 emplois indirects dans la filière. Les investissements des organismes HLM ont été multipliés par 2,5 depuis 2005. Les mesures contenues dans les articles 52 et 19 conduiraient inévitablement à contraindre les organismes HLM à réviser drastiquement leurs projets d’investissement au détriment de la rénovation, donc des locataires en place, de la production neuve donc des locataires de demain, du choc de l’offre et globalement de la filière du bâtiment.

Cet article prévoit de mettre en place une réduction de loyer de solidarité variable selon la composition familiale, de 50 euros mensuels pour une personne isolée au minimum. La perte de recettes est estimée à 1,7 milliard pour les bailleurs sociaux pour 2018 puis 1,5 milliard en 2019. Le président de la République est d’ailleurs revenu sur le sujet lors de son interview télévisé pour dénoncer la situation "croquignolesque" où l’Etat finance à la fois le logement social et les APL et a estimé que certains bailleurs sociaux avaient "beaucoup d’argent". Depuis, le ministre Julien Denormandie s’emploie à rassurer les bailleurs sociaux en leur promettant des compensations : stabilisation sur deux ans du taux du livret A, allongement de la durée des prêts, enveloppe de 6 milliards de prêts de haut de bilan, etc.

Si le gouvernement entend faire des économies sur cette politique publique, la solution proposée va-t-elle vraiment dans le bon sens ? Le moins que l’on puisse dire c’est que l’on va ajouter de la complexité dans un système qui en souffre déjà beaucoup. Ainsi l’article du projet de budget prévoit : "par ailleurs, pour permettre de répartir équitablement les effets de la mesure entre les bailleurs, un dispositif de péréquation est institué, afin que ceux qui hébergent une proportion élevée de ménages modestes ou ceux dont la structure d’emprunt serait peu sensible aux avantages financiers précités [allongement de prêts de la Caisse des dépôts et consignations] ne soient pas pénalisés. Ce dispositif, financé par un accroissement de la contribution à la CGLLS, constitue une garantie nécessaire apportée aux bailleurs …"

En effet, si l'on regarde dans le détail, la proportion de bénéficiaires d’APL dans le parc social est supérieure en province comparée à l’Ile-de-France (50% contre moins de 40%). Ce sont donc les bailleurs sociaux de province qui vont majoritairement subir cette mesure. L'augmentation de la contribution va donc obliger les bailleurs sociaux d’Ile-de-France à financer l’impact pour les bailleurs sociaux de province, alors même que le président de la République déclarait pendant sa campagne vouloir concentrer l’effort sur les zones tendues !

S&P a confirmé la note à long terme "A+" de la société de HLM Maisons & Cités SA tout en abaissant de "stable" à "négative" la perspective qui lui est attachée. L'agence de notation indique que cette révision "reflète principalement" l'impact de la baisse programmée par le gouvernement français des loyers du parc social en contrepartie d'une diminution des aides personnalisées au logement (APL). S&P évoque "le risque d'une réduction significative de la profitabilité" mais considère aussi que le groupe "sera en mesure de compenser partiellement ces impacts négatifs en réduisant le niveau de vacance dans son parc, et en contrôlant fortement ses dépenses de gestion, dont le personnel et les achats."

De plus, alors qu’il était récemment reçu par Jacques Chanut, président de la FFB, Emmanuel Macron déclarait qu’il y a "deux problèmes avec les HLM". D'une part, "il y a trop d'organismes - près de 800 - il faut opérer un regroupement en deux ou trois ans". D'autre part, "il n'y a pas de bonne circulation du capital ; il y a des organismes qui ont des trésors et ne construisent pas, tandis que d'autres n'ont pas du tout d'argent". Si l’objectif du gouvernement est de pousser à la fusion des organismes, alors mettre en place un dispositif de péréquation ne va pas arranger les choses.

Le gouvernement aurait pu utilement pousser une autre mesure recommandée par la Fondation iFRAP, à savoir la suppression de l’exonération d’IS dont bénéficient les bailleurs sociaux. Cette recommandation a d’ailleurs été faite par la Cour des comptes dans un référé sorti le mois dernier. Cette suppression de l’exonération permettrait de faire revenir dans le droit commun les bailleurs sociaux en en faisant des investisseurs comme les autres. Bien sûr cette mesure devrait s’accompagner du maintien de l’exonération des plus-values de cession pour inciter les bailleurs sociaux à vendre leurs logements, surtout dans les zones détendues, en bloc ou à leurs occupants. Cela minorerait sans doute l’impact budgétaire, puisque l’exonération d’IS représente une aide d’1 milliard d’euros mais les exonérations de plus-values de cession représentent environ 300 millions d’euros. A cette mesure pourrait s’ajouter également la suppression de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (700 millions d’euros).

Une telle mesure ne sera par définition pénalisante que pour les bailleurs sociaux qui font des bénéfices et qui n’investissent pas, et aura le mérite de remettre à plat un système complexe où les bailleurs sociaux sont exonérés d’IS mais soumis à une cotisation à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Cette cotisation, au fil du temps, a permis d’accumuler des ressources qui aujourd’hui servent à financer l'ANRU, et qui devrait cette fois financer le "fonds de péréquation"…

A ces mesures pourrait s’ajouter la possibilité offerte pour les bailleurs sociaux de faire du logement intermédiaire : aujourd’hui, seulement 10% de leur activité peut être effectuée dans ce secteur ; au-delà ils sont fiscalisés à l’IS. Le retour dans le droit commun du régime de l’IS supprimerait cette frontière. Cette possibilité devrait s’accompagner d’un assouplissement sur la loi SRU.

C’est d’ailleurs ce qu’a défendu André Yché dans une tribune récente pour proposer des voies de sortie au conflit actuel sur les APL. S’opposant à la mutualisation des offices, il considère en revanche que "l’inclusion du logement intermédiaire institutionnel dans les objectifs de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) doit permettre une meilleure prise en compte de toutes les composantes, sociale et intermédiaire, du logement d’intérêt public." Il est d’ailleurs intéressant de noter que la SNI a signé un partenariat avec Vonovia, société qui gère 350.000 logements en Allemagne à des prix très abordables. Ancien fonds géré par le syndicat DGB, il avait fait faillite avant d’être repris par une entreprise privée. Preuve s’il en est que l’on peut avoir à son capital des investisseurs privés de référence et distribuer un rendement de 3% tout en offrant un service de logements à loyers abordables.

Dans de nombreux pays, en particulier l’Allemagne, l’offre locative est assurée par des institutionnels qui sont en mesure de fournir des logements à des prix abordables, tout en ayant des investisseurs privés à leur capital. En France, ces investisseurs ont disparu. Pour remédier à cette situation, il faut "normaliser" les bailleurs sociaux, les remettre dans un régime de droit commun en les soumettant aux mêmes impôts, les mettre en concurrence avec les opérateurs privés mais ne plus les cantonner au seul logement social. Ils pourront poursuivre des opérations de logement social en bénéficiant de prêts conventionnés avec la Caisse des dépôts et consignations mais pourront aussi faire du logement intermédiaire. Cela signifie aussi qu'il faut leur permettre de réévaluer leur bilan et d'ouvrir leur capital. Une opération qui permettra à terme de rapporter de l’argent à l’Etat et aux collectivités. C'est d'ailleurs ce qui figurait dans le rapport Attali pour libérer la croissance française (décisions 294 et 295) dont le rapporteur général adjoint était... Emmanuel Macron.

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