Emploi et politiques sociales

Assurance-chômage : une réforme pour rien ?

24 mai 2018 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Tous les mercredis, avant le Conseil des ministres, Le Macronomètre, l'observatoire des réformes du gouvernement lancé par la Fondation iFRAP, attribue une note aux réformes d'Emmanuel Macron. La note de la semaine du Macronomètre est présentée dans le Figaro : 4/10 sur le projet de réforme de l'assurance-chômage.

Le gouvernement avait annoncé une transformation du modèle français. À ce titre, on était en droit d'attendre une réforme structurelle de l'assurance-chômage avec une baisse du poids des cotisations employeur - celles-ci pèsent sur le travail -, la mise en place d'une cotisation des employeurs publics - ils n'y sont pas soumis aujourd'hui -, la baisse du coût de Pôle Emploi pour les financeurs privés, la baisse du taux de remplacement, la réduction de la durée d'indemnisation en fonction de l'âge et des sanctions effectives en cas de refus de reprise d'emploi… Mais il n'en est rien. Étrangement, alors que notre système d'assurance-chômage est déficitaire, les choix du gouvernement ont été plutôt d'augmenter les coûts.

Le titre II du projet de loi, qui «vise à garantir une assurance-chômage plus universelle et plus juste», comprend quatre séries de dispositions principales.

La première est l'ouverture de droits au chômage pour les démissionnaires et les travailleurs indépendants. Il s'agissait d'une (complexe) promesse de campagne du Président. Ainsi est ouvert un revenu de remplacement pour les salariés démissionnaires… mais ce, sous certaines conditions: il faut se prévaloir de cinq années d'activité antérieure spécifique et d'un projet de reconversion professionnelle dont le caractère «réel et sérieux» devra être reconnu par une commission officielle. Ces conditions sont strictement définies afin de pallier le risque d'aléa moral ou d'effet d'aubaine. L'étude d'impact estime le nombre de bénéficiaires futurs entre 17.000 et 30.000, pour un coût pour l'assurance-chômage (hors coût administratif) entre 230 et 345 millions d'euros.

Est aussi ouverte une allocation spécifique pour les travailleurs indépendants, encore une fois sous conditions : leur entreprise devra faire l'objet d'un jugement de liquidation ou de redressement judiciaire, ou bien un divorce entre conjoints associés est prononcé. À cela s'ajoutent des conditions de ressources, de durée et de revenu antérieur d'activité qui seront fixées par décret. De même que pour les salariés démissionnaires, les conditions restrictives reflètent la crainte d'aléa moral, avec pour résultat de réduire de beaucoup l'effet de la mesure, estimée par l'étude d'impact à 140 millions d'euros pour 29.300 bénéficiaires attendus.

Ces deux mesures, à l'échelle de la question du chômage en France, sont anecdotiques. Elles devraient concerner entre 1 et 2% au plus du nombre actuel de chômeurs. Le gouvernement n'a probablement pas voulu prendre le risque d'une explosion de ce nombre (et de ce coût).

Autre volet de la loi, la lutte contre la précarité et la permittence. Il s'agit là de lutter contre le recours aux CDD très courts. Le sujet est complexe car dans certains secteurs, le recours aux CDD est nécessaire. Il faut donc faire attention à ne cibler que les abus. En cela, le gouvernement a eu raison de prendre comme critère le nombre de fins de contrats au sein de chaque entreprise, et de laisser les partenaires sociaux s'entendre au niveau des branches. La mesure reste très en deçà de l'ambition affichée originellement… mais cette ambition était-elle légitime alors que ce sont les employeurs publics qui embauchent, aujourd'hui, le plus de contrats courts?

Autre volet : réformer la recherche d'emploi. Pour l'accompagnement des chômeurs, va être mis en place, à titre expérimental, un journal de bord en ligne ou rapport périodique d'activité communiqué à Pôle emploi. Cette initiative est une bonne chose, surtout parce qu'elle permet un contrôle efficace des efforts du demandeur d'emploi - mais on ignore encore le coût administratif de sa mise en place.

Enfin, la réforme la plus médiatisée : l'offre raisonnable d'emploi (ORE) dont le refus ne donne actuellement jamais lieu à sanction (111 radiations en 2016, soit 0,02% des cas). Si la réforme proposée par le gouvernement apporte une certaine souplesse dans la définition de l'ORE, en supprimant des paliers temporels d'application, le Conseil d'État a en fait durci les conditions par rapport à la situation actuelle et en ajoutant que le demandeur d'emploi ne pouvait pas être contraint d'accepter «un emploi qui ne soit pas compatible avec ses qualifications et ses compétences». Ce qui permet de facto de refuser quasiment n'importe quel emploi et, de plus, interdire la mobilité professionnelle. L'ORE continuera d'être inefficiente.

Concernant la gouvernance de l'assurance-chômage, le gouvernement s'oriente vers une nette augmentation du rôle de l'État et une baisse corrélative du paritarisme qu'il justifie par les échecs des partenaires sociaux, notamment en 2016, la mauvaise gestion financière et les dettes de l'Unedic… Mais la réforme sera douce pour les partenaires sociaux. Seul le rôle d'encadrement des négociations de l'État est renforcé et comme ce dernier, en tant qu'employeur, ne cotise pas, cela le met en situation délicate pour vraiment prendre le pouvoir. Il en résulte que l'obligation d'équilibre des comptes de l'assurance-chômage reste elle aussi lettre morte.

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