Emploi et politiques sociales

ANPE : les problèmes de placement. Suivre l'exemple allemand

28 octobre 2002 • l'équipe de la Fondation iFRAP

emploi_politiquessociales.jpg

L'Allemagne a vécu, jusqu'ici, une année politiquement passionnante - et tumultueuse. Tout le monde s'attendait à ce que la situation sur le marché du travail soit décisive pour le choix électoral. Il y a quatre ans, Gerhard Schröder s'était présenté aux élections en annonçant qu'il souhaitait qu'à l'échéance de son mandat, l'électeur le juge en fonction de son succès à faire reculer le nombre des chômeurs en dessous de la barre des 3,5 millions de personnes.

Aujourd'hui, toutefois, le chômage rôde autour des 4 millions, ce qui correspond à 9,5% de la population. Venait alors comme un véritable coup de poignard un scandale qui a fait beaucoup de bruit l'année dernière : le scandale concernant les chiffres truqués par les offices du travail (ANPE ou Arbeitsämter), invalidant tout optimisme par rapport à l'efficacité de l'administration publique en matière de placement. Selon la Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshof), plus de 70% des succès de placement comptabilisés ont été imaginaires.

Ce que je vous propose de faire maintenant, c'est de me suivre dans un petit historique de ce scandale et des mesures prises dès lors, afin de voir ce que l'exemple allemand peut nous apprendre. Cela m'oblige, évidemment, de vous décrire d'abord un peu le contexte institutionnel allemand.

L'Allemagne dispose d'un réseau de 181 ANPE dans les villes, sous tutelle directe des ANPE régionales (Landesarbeitsämter), présidées par l'ANPE centrale (Bundesanstalt für Arbeit ou Institution fédérale pour le travail) à Nuremberg. En tout, cette structure occupe près de 93.000 personnes, dont la majorité sont des fonctionnaires. Au début de son existence, ces effectifs ne dépassaient pas 40.000 personnes, et dans les années 60, il n'y en avait même pas 29.000. Aujourd'hui, la centrale de Nuremberg occupe 1.200 personnes. L'ANPE centrale dispose d'un statut selon lequel elle est "autogérée", ce qui veut dire qu'elle n'est pas simplement un organe du gouvernement. Elle a un budget indépendant, alimenté par les cotisations de la sécurité sociale. C'est uniquement lorsqu'elle n'arrive pas à boucler ses fins de mois que le gouvernement intervient, ce qui est régulièrement le cas. Pour l'année 2002, par exemple, il semblerait que l'ANPE centrale ait accumulé un déficit de 3,5 millions d'euros qui seront couverts par le gouvernement, c'est-à-dire par le contribuable.

Le principe d'autogestion s'exprime aussi par le contrôle interne de l'ANPE centrale. Avant le scandale dont je vous parlerai tout de suite, elle était gérée par un président fonctionnaire d'Etat. A l'époque, c'était Bernhard Jagoda, siégeant à la tête de l'ANPE centrale depuis 1993. Il était épaulé par un conseil de gestion "tripartite" comptant 9 membres et un conseil d'administration également tripartite comptant 51 membres. Tripartite, cela veut dire qu'un tiers des membres du conseil de gestion était envoyé par les syndicats, un autre tiers par le patronat et un dernier tiers par le gouvernement. Le contrôle s'effectuait à l'aide d'une révision interne ne rapportant qu'au président (pas au conseil d'administration), ainsi que la Cour fédérale des comptes. La Cour des comptes est un organe public, dont le siège social se trouve à Bonn depuis juillet 2000 et dont le président est élu par le parlement et le Bundesrat pour une période de 12 ans. Elle contrôle les finances de l'Etat central, de la Sécurité sociale, des entreprises étatiques et des administrations "directement fédérales" (bundesunmittelbar) comme l'ANPE centrale.

L'hiver dernier, cette Cour des comptes avait donc effectué des contrôles au sein de 5 ANPE locales, à Bremerhaven, Dortmund, Francfort sur Oder, Halle et Neuwied. Avec un résultat scandaleux au sens propre du terme. La Cour des comptes a vérifié un total de 5127 placements. Sur ce nombre-là, 640 n'avaient jamais vu le jour parce que les entreprises se sont désistées. 654 placements étaient totalement factices. Dans 526 cas, les ANPE avaient simplement menti en prétendant qu'elles avaient proposé des chômeurs aux entreprises avec succès. Dans 397 cas, les entreprises avaient trouvé leurs nouveaux employés toutes seules, sans l'aide de l'ANPE. Dans 317 cas, l'embauche était prévue "pour plus tard", souvent sans jamais se réaliser. Dans 333 cas, les placements se sont fait virtuellement, via Internet, sans aucune trace d'un véritable emploi. Et dans 315 cas, les chômeurs s'étaient casés tout seuls, parfaitement sans l'aide de l'ANPE. En tout, la Cour des comptes n'a pu retenir que 1479 placements sur 5127 comme étant véridiques, ce qui revient à un taux de fraude légèrement supérieur à 70%. D'autres contrôles ont été effectués plus tard, dans 20 autres ANPE locales, sans améliorer ce chiffre. Si l'on peut généraliser ce résultat sur l'ensemble des activités de l'ANPE centrale, avec un total de 3,87 millions de placements comptabilisés par année, cela revient à 2,7 millions de faux placements.

Selon le rapport de la Cour des comptes finalement publié en février, seulement un chômeur sur cinq trouve un nouvel emploi grâce à l'ANPE. Et concernant les postes ouverts qui lui sont annoncés par les entreprises, les fonctionnaires publics n'arrivent pas à en pourvoir plus de 22%. Dans un sondage récent effectué par l'organisation centrale des chambres de commerce et d'industrie (DIHK), ce chiffre n'atteint que 5%. Les agences de placement privées, autorisées en Allemagne depuis le 1er août 1994, sont beaucoup plus efficaces avec un taux de 28%. 56% des entreprises considèrent que la performance des ANPE en termes de placement est "mauvaise" ou même "très mauvaise".

Les conséquences n'ont pas tardé, d'abord en termes de personnel. Le président de l'ANPE centrale, Bernhard Jagoda, a été renvoyé, tout comme le secrétaire d'Etat responsable au sein du ministère du travail, Werner Tegtmeier. Le successeur de Jagoda (CDU) est Florian Gerster (SPD), ancien ministre du travail, des affaires sociales et de la santé du Land de Rhénanie-Palatinat. Contrairement à Jagoda, Gerster ne bénéficie plus du statut de fonctionnaire. Il est simplement embauché pour une période de 5 ans, renouvelable, mais peut être renvoyé en cours de route en cas de mauvais service. Son salaire s'élève à 250.000 euros par an. Au début, Gerster, diplômé en psychologie et en gestion d'entreprise, se présentait comme un gestionnaire pur et dur, se proposant, entre autres, de diviser par deux le nombre de fonctionnaires au sein de son administration. Proposition sur laquelle il est évidemment revenu par la suite.

Le 22 mars, une loi sur la réforme de l'ANPE centrale a pu passer le Bundesrat, la chambre des Länder qui doit donner son accord à un certain nombre de lois proposées par le gouvernement. Selon cette loi, l'administration doit être transformée en une entreprise de service similaire au secteur privé, s'exposant également à la concurrence privée. Pour ce faire, il y a eu changement au niveau des structures institutionnelles. Le conseil de gestion a été remplacé le 1er avril 2001 par un petit groupe de seulement trois personnes non-fonctionnaires, avec, hormis Florian Gerster, Frank-Jürgen Weise et Heinrich Alt. La taille du conseil d'administration a été réduite de 51 à 21 membres, tout en restant tripartite. Les syndicats, le patronat et l'Etat (Bund/Länder) envoient 7 membres chacun.

Le changement de loin le plus important, cependant, concerne le rôle des agences de placement privées. La prédominance du placement étatique est maintenue, mais la nouvelle loi accorde aux chômeurs un soutien financier lorsqu'ils ont recours à des agences privées. Le monopole légal de l'ANPE se voit ainsi entamé pour la première fois de son existence, avec l'appui officiel du gouvernement. L'échelle géographique de l'activité de ces agences privées sera plus large que jamais. Les agences privées ont désormais le droit également de rechercher des employés ou des postes de travail à l'étranger. Elles auront accès aux banques de données de l'ANPE centrale. Par contre, celle-ci ne publiera plus de listes d'agences privées, prétendument pour ne pas en défavoriser les derniers venus dont elle ne connaît pas les coordonnées, étant donné que les agences privées n'ont plus besoin de demander une autorisation officielle à l'ANPE centrale. C'est seulement en cas "d'abus" que l'ANPE centrale pourra, a posteriori, leur interdire l'exercice de leur profession. Ce point reste pourtant controversé, on évoque à l'heure actuelle la possibilité de créer un système de licences auto-administrées par un organisme corporatiste de cette branche de service. C'est une proposition à éviter, la performance individuelle de chaque agence se fera bien sentir dans sa réputation sur le marché.

Le nouveau régime visant à mettre en ouvre une concurrence entre le placement public et privé est échelonné. Pendant les trois premiers mois sans travail, rien n'empêche le chômeur de s'adresser à une entreprise privée, mais en cas de succès, c'est l'employeur qui doit en assumer la totalité des frais. Le problème : les honoraires, tout en représentant a priori une bonne incitation pour effectivement trouver du travail pour la personne demandeuse, sont souvent prohibitifs, équivalents à environ 1,5 à 2 salaires bruts. C'est valable surtout pour les personnes et les postes peu qualifiés - raison pour laquelle les agences privées se concentrent jusqu'à présent sur la "chasse aux têtes" dans le segment des qualifications très élevées. Jusqu'ici, les 1100 agences de placement privées n'ont trouvé du travail que pour 130.000 personnes par année. C'est un trentième de ce que les ANPE disent effectuer par année. Pour pallier le problème des honoraires prohibitifs, la nouvelle loi fixe un plafond pour les honoraires privés au cours des trois premiers mois, à savoir 1500 euros.

Les trois premiers mois de chômage passés, une personne cherchant du travail peut aller retirer un "bon de placement" dans son ANPE locale, un espèce de chèque à remettre à une agence de placement privée de son choix. Sa valeur s'élève à 1500 euros entre le 4ème et le 7ème mois, à 2000 euros jusqu'au terme du 9ème mois, et à 2500 euros après. Ce montant devra suffire à couvrir tous les coûts. Le chômeur n'a pas le droit de se charger lui-même du reste, car il reste formellement interdit qu'une agence de placement accepte de l'argent de la part d'une personne cherchant un emploi. Cette règle est d'ailleurs le résultat historique de l'expérience allemande dans la crise économique mondiale des années vingt, où bon nombre de charlatans ont essayé de tirer profit de la misère des chômeurs. Dans notre cas, l'honoraire sera versé par l'ANPE, en deux parties, 1000 euros en cas de succès du placement et le solde seulement 6 mois plus tard, si l'emploi existe toujours. En fixant de tels plafonds, par contre, on est malheureusement sûr de rendre les agences privées aussi peu performantes que les ANPE. C'est une grave erreur. Comme il fallait s'y attendre, pour l'instant, les agences privées se montrent plutôt réticentes à entrer dans ce marché peu prometteur et peu lucratif.

La nouvelle loi comportait également des mesures d'urgence concernant l'efficacité au sein de l'ANPE centrale. Ici, il s'agit surtout d'introduire des techniques de management moderne. Jusque-là, sur les 93.000 membres de cette administration, seulement 10.000 s'occupaient directement du placement. Cette proportion était censée être modifiée en faveur des prestations en termes de placement. Au lieu d'attendre que se manifestent par eux-mêmes les entreprises ayant des postes à pourvoir, les ANPE sont censées créer des "call center" pour acquérir activement des informations sur des ouvertures. Les ANPE locales seront soumises à un benchmarking entre elles, et les agents de placement recevront dès lors des primes de succès. Des organes de contrôle internes invisibles seront créés, des sondages auprès des "clients" et des collaborateurs seront conduits régulièrement, et les chômeurs mécontents des services de leur ANPE pourront désormais déposer leurs réclamations auprès d'un bureau prévu spécialement à cet effet. Concernant les statistiques frauduleuses, de nouvelles règles plus strictes ont été mises en place. Désormais, l'administration ne pourra comptabiliser que les placements qui ont effectivement été suivis par un emploi durable (minimum 6 mois). Tout cela porte ses fruits. Depuis, les statistiques sont élaborées avec plus de prudence, semble-t-il. Durant la première moitié de l'année, seulement un million de placements a été enregistrés - 600.000 de moins que les années auparavant.

La loi sur la réforme de l'ANPE centrale a toutefois visé plus loin. Le gouvernement a ainsi instauré une commission de réforme, comportant 15 personnes, dont des représentants des syndicats, du patronat, des fonctionnaires d'ANPE, des universitaires, des politiciens, des chefs d'entreprises et des conseillers. Cette commission est présidée par Peter Hartz, membre du conseil de gestion de Volkswagen, responsable des affaires du personnel. La commission a commencé son travail le 22 mars 2001, pour enfin présenter ses propositions de réforme le 17 août 2001 dans un rapport de 350 pages.

Ces propositions consistent en 13 "modules" que je ne vous présenterai pas toutes maintenant, car c'est trop long, mais je me concentrerai sur quelques-unes qui me semblent importantes. Certaines de ces propositions demandent des modifications légales, toutes ne pourront pas entrer en vigueur tout de suite. Le parlement en délibérera dès le mois d'octobre.

Les "job center"

Désormais, les ANPE seront en charge de tout ce qui est lié au marché du travail. Elles créeront pour cela des "job center", une espèce de bureau auquel peuvent s'adresser toutes les personnes prises en charge par le système. Hormis les allocations et le placement des chômeurs, les job center des ANPE seront donc aussi en charge des personnes recevant de l'aide sociale (Sozialhilfe). En outre, les job center donneront des conseils individualisés en matière de santé, d'endettement et d'addiction (aux drogués). Pour chaque personne cherchant du travail, le job center établira un "profil" concernant ses qualifications et son pronostic pour le marché du travail, et un contrat de réinsertion sera conclu. Toutes les données individuelles seront assemblées sur une carte à puce.

Le placement "quick"

Contrairement à maintenant, toute personne licenciée doit se présenter immédiatement à son job center. Tout retard sera sanctionné financièrement (7 à 50 euros par jour de retard). Ainsi, la durée du placement, qui est de 33 semaines actuellement, est censée baisser à 22. La commission Hartz espère ainsi pouvoir réduire le nombre de chômeurs à moins de la moitié au cours des 3 prochaines années. Raisonnable.

Nouvelles conditions

Si un chômeur refuse un poste considéré comme acceptable, il doit faire face à des allocations réduites. Entre autres, on considérera comme acceptable, surtout pour les personnes jeunes et sans famille, la nécessité d'un déménagement. Désormais, ce sera à la charge du chômeur d'apporter la preuve qu'un poste proposé par l'ANPE n'est pas acceptable. Raisonnable.

Agences de service au personnel (PSA)

Les ANPE locales créeront en leur sein des agences de travail temporaire qui loueront des chômeurs. Jusqu'à la fin de l'année, 50 PSA devront ainsi être créées. En juillet 2003, toutes les ANPE devront disposer d'une PSA. Pendant 6 mois, les personnes en question recevront un salaire égal aux allocations chômage. Ensuite, elles seront rémunérées selon un tarif spécial déterminé en accord avec les syndicats. Ceux qui refusent de travailler dans une PSA seront confrontés à des prestations réduites. Ceci est une façon indirecte de pallier un problème qui empêche grand nombre d'entreprises d'embaucher dans un premier temps : les règles strictes régissant le licenciement. Ce qui est à craindre, cependant, c'est que les entreprises aient de plus en plus recours au travail temporaire (flexible et bon marché) au lieu de créer des emplois fixes.

En outre, ces PSA étatiques risquent de provoquer un effet d'éviction à l'encontre des agences de travail temporaire privées. Il est prévu que les ANPE coopèrent avec de telles agences privées, mais sous condition que celles-ci fonctionnent à but non lucratif. C'est incompréhensible et contraire à l'idée générale de la réforme, qui est de renforcer la concurrence et la performance dans les activités de placement. Il n'en est pas moins que la commission Hartz considère que cette nouvelle structure permettra de procurer du travail à 780.000 personnes, simplement en raccourcissant le temps au chômage.

Bilan

Malgré ce dernier bémol, l'idée d'ouvrir le marché du placement aux agences privées me semble tout à fait prometteuse. Tout monopole est suspect. C'est seulement la concurrence entre les ANPE étatiques et les agences privées qui, de par les incitations qu'elle comporte, sera en mesure d'accroître le taux de réussite en termes de placements. Je ne suis pas sûre que chez nous, en Allemagne, on ait défini toutes les bonnes conditions cadre qui permettraient à cette concurrence d'atteindre ses résultats les plus bénéfiques. Je vous invite toutefois à suivre notre exemple - en termes de volonté politique, en termes de détermination à pallier les défauts graves qui se cachent sous la surface d'un scandale empirique, et en termes de libéralisation d'un marché bien trop étroit et jusque-là bien trop hermétiquement fermé à la concurrence privée, sans pour autant tomber dans les mêmes pièges que nous.

Cet article fait partie du colloque Cinq ans pour créer des emplois.

Fermer

Newsletter

Inscrivez-vous à la lettre d'information hebdomadaire de la Fondation iFRAP.

Recevez chaque semaine notre lettre d'information pour vous tenir au courant de l'activité et des travaux de la Fondation iFRAP.