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Éducation et culture

Réformer l'immobilier universitaire

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 18 mars 2009 à 01:40
• Mis à jour le 29 janvier 2015 à 16:24

Il s'avère que c'est un des grands chantiers ouverts par la RGPP (révision générale des politiques publiques) dans son volet « gestion patrimoniale de l'Etat », et par la loi LRU relative à la liberté et à la responsabilité des universités du 10 août 2007. En effet son article 32 offre aux universités et plus largement aux EPSCP (établissements publics scientifiques, culturels et professionnels) une option de transfert en pleine propriété des biens meubles et immeubles qui leur sont affectés [1].

Pour comprendre l'importance des transferts de propriété en jeu, il faut prendre la mesure des surfaces en présence : l'immobilier universitaire représentait en 2007 [2] une surface « utile » dite SHON (surface hors œuvre nette) de 18,5 millions de m² de surface bâtie, pour une surface non bâtie totale de 55 millions de m². Ce patrimoine particulièrement important n'est cependant pas en totalité la propriété de l'Etat. L'Etat possède en effet en pleine propriété pour environ 15,082 millions de m² (soit 81,9% de l'ensemble des surfaces bâties) qu'il a remis en dotation aux EPSCP, mais dispose également de surfaces sur lesquelles il exerce des charges de propriétaire (2,02 millions) pour un total à sa charge de 17,1 millions de m². Une façon commode pour certains établissements de reporter le poids de la gestion immobilière sur l'Etat. Le reste, environ 1,4 million, correspond à des mises à disposition par un tiers (collectivité locale, établissement public etc…) sans transfert de charge [3] au profit des universités.

Or, en ouvrant une option aux universités afin qu'elles assurent elles-mêmes la gestion de leur patrimoine, c'est à un immense transfert de propriété auquel on devrait assister et ce, à partir du 1er janvier 2009, sur la base du volontariat. Un transfert qui devrait compléter sur le plan patrimonial l'autonomisation administrative et budgétaire des universités. Un transfert qui, apparemment du moins, ne devrait rien coûter au contribuable puisque l'article L719-14 précise que « Ce transfert s'effectue à titre gratuit ». Apparemment car, comme on va le voir, l'addition risque tout au contraire d'être salée sur le plan budgétaire.

Nous évaluons en effet ce coût à environ 1,6 milliard (voir ci-dessous), à moins qu'une dynamique politique de valorisation et de cession patrimoniale ne soit mise en place. En effet, comme il avait été déjà dénoncé dans notre dossier sur l'immobilier public, l'Etat a fermé les yeux sur les charges d'entretien et de rénovation qui lui incombaient en tant que propriétaire, et n'a pas assuré une maîtrise cohérente de l'ensemble du parc immobilier universitaire qui a subi une dilatation sans précédent de 16% en 9 ans (1997-2007) en passant de 15,6 millions à 18,4 millions de m². Une incurie de gestion que l'on retrouve également au sein des universités elles-mêmes qui ont témoigné de la même incurie lorsque ces mêmes charges leur incombaient. Une situation qui pousse aujourd'hui à un effort sans précédent de rationalisation de l'immobilier universitaire.

++DECOUPE++

Responsabiliser les universités pour supprimer la tutelle immobilière

Actuellement, la responsabilité de la gestion immobilière des universités relève d'un nombre trop important d'acteurs dont le bilan d'activité n'est pas glorieux (voir infra).

D'une part, le ministère de la Recherche et de l'Enseignement supérieur (MESR) dispose au sein de la DGES (direction générale de l'enseignement supérieur) de deux bureaux dédiés aux questions immobilières : le BPI (Bureau des politiques immobilières) et le BEI (Bureau de l'expertise immobilière), chargés respectivement du suivi budgétaire et financier et de l'expertise technique et juridique en matière de politique de réhabilitation des établissements (en tout 16 fonctionnaires).

D'autre part le service opérationnel est quant à lui assuré par les ingénieurs régionaux de l'équipement (IRE) généralement au nombre de 6 par région. On assiste donc plus à un saupoudrage de services déconcentrés sur le territoire qu'à une véritable "task force" représentant un plateau technique consistant, capable de mener à bien des opérations complexes de maîtrise d'ouvrage, d'assistance, de préparation, de suivi des différents projets immobiliers en cours.

Cet émiettement est d'autant plus regrettable qu'il s'ajoute aux services immobiliers déjà existants au niveau des rectorats et des universités qui fonctionnent pour le moment largement en autarcie. Ceci a permis à l'IGF dans son rapport conjoint avec l'inspection de l'Enseignement supérieur et de l'Equipement de novembre 2008 relatif à l'immobilier universitaire parisien, de conclure qu'au niveau du ministère « la DGES ne dispose pas d'une vision d'ensemble des universités dont elle assure la tutelle (…) ainsi, n'a-t-elle pas été en mesure de fournir un recensement des imbrications parisiennes. » Il faut dire que l'immobilier universitaire parisien permet d'illustrer un cas spécialement complexe où l'efficacité des services de l'Etat est particulièrement mise en défaut (voir encadré ci dessous) :

L'immobilier universitaire parisien, un statut complexe qui perdure

Une pluralité d'acteurs : la chancellerie de l'université est la seule autorité à disposer des données précises relatives à la composition et à l'usage des biens placés en indivision de l'Université de Paris. Gestionnaire du site de la Sorbonne, celle-ci relève en réalité de la Ville de Paris par un décret présidentiel du 8 février 1852 qui lui en assure le tranfert « à perpétuité » sous réserve, entre autres, d'en assurer à sa charge l'entretien annuel. La Cité inter-universitaire de Paris quant à elle, possède « une situation juridique du bâti (…) complexe », qui fait intervenir la Ville de Paris, les Etats étrangers et l'indivision de l'Université de Paris.

Des statuts juridiques très imbriqués : la loi d'orientation du 12 novembre 1968 a consacré le statut d'indivision des locaux de l'ancienne Université de Paris dans le même temps démembrée en 13 universités concurrentes sans partage du patrimoine (1,5 million de m²). Certaines structures font l'objet d'un contentieux juridique ouvert, comme l'institut du monde anglophone de Paris 3 dont la propriété est revendiquée par l'Etat et la ville de Paris, voire ne disposent pas de patrimoine immobilier du tout, comme l'EHESS qui est hébergée par la FMSH (Maison des sciences de l'Homme) et l'EPHE qui relève de la Sorbonne comme l'Ecole des Chartes. On peut donc imaginer les difficultés juridiques qui vont survenir pour l'accession à l'autonomie des universités parisiennes sur leur volet immobilier. En cette matière par avance, le terrain semble miné !

Cette complexité joue au détriment de la connaissance précise des surfaces (ainsi l'étendue du parc locatif de l'Université de Paris est inconnue, alors même que la chancellerie perçoit les loyers !). Certaines structures sont par ailleurs de véritables coquilles vides : ainsi l'EPAU (Etablissement publique d'Aménagement Universitaire) créé par le décret n°2006-1219 du 5 octobre 2006, est chargé d'une mission générale d'amélioration de la qualité du patrimoine immobilier universitaire. Avec un budget de fonctionnement de 1,8 million d'€ renouvelé annuellement depuis sa création, il n'a toujours abouti à aucune action concrète au plan national. Il faut dire que son directeur général est en même temps celui de l'EPCJ (Etablissement public en charge du désamiantage de Jussieu) dont les travaux s'étirent encore jusqu'en 2013 et coûteront en 2009 194,9 millions d'€ [4]. Il faudra donc avoir le courage de s'interroger sur la pure et simple suppression de cet établissement.

La multiplicité, l'empilement et la redondance de ces organismes permettent de s'interroger sur leur doublonnage avec l'expertise de France Domaine en matière immobilière. Si à compter du transfert de l'immobilier aux universités, ces différents services étatiques perdent la plus grande partie de leur pertinence au profit des services immobiliers universitaires, il faut souhaiter que ces derniers entretiennent une relation directe avec France Domaine au même titre actuellement que les directions immobilières des ministères. Le principe d'autonomie universitaire serait ainsi préservé dans le cadre d'une mise en cohérence globale avec l'expertise immobilière de l'Etat.

++DECOUPE++

Le vrai coût de l'autonomie patrimoniale des universités

A l'heure des transferts de propriété, l'état du patrimoine des universités actuellement propriété de l'Etat est particulièrement préoccupant. Si 57% des surfaces affectées aux universités nécessitent des coûts d'entretien estimés entre 0 et 40% du prix neuf des biens immobiliers concernés, 17% se trouvent dans un état très dégradé occasionnant des opérations de réhabilitation de l'ordre de 60 à 100% du prix neuf.

Dans ces conditions, il existe un coût budgétaire important dans la mesure où le transfert des biens aux universités sera réalisé en s'accompagnant (article L719-14 du Code de l'éducation) : « Le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire ». C'est dire qu'il s'agira, afin d'encourager les universités disposant d'un patrimoine immobilier fortement dégradé, de souscrire une convention de remise en état préalable au transfert avec l'Etat. Cette opération onéreuse pour les finances publiques aura deux conséquences à court terme :

effectuer un travail de rattrapage pour les universités anciennes avec les établissements plus récents, ce qui permettra de partir sur des bases d'amortissement cohérentes [5]. Afin de financer la remise en état des bâtiments les plus dégradés, un programme ambitieux de cessions pourrait être engagé, avec rétrocession de produits de cession aux universités cessionnaires afin de diminuer leurs besoins de financement lors de cette phase de rattrapage et les inciter à devenir propriétaires.

Permettre une mutalisation des moyens et une rationalisation des structures par regroupement afin de minorer les coûts de rénovation et d'entretien.

A cette fin, une vision d'ensemble avec mise en commun des moyens au niveau stratégique (établissement d'un schéma directeur des grandes orientations de politique patrimoniale et immobilière, pour chaque établissement), mais aussi technique (définition des périmètres de transfert), au niveau de l'optimisation de la programmation des opérations de maintenance, de rationalisation des choix patrimoniaux (programmes de cessions, locations) devraient se faire de concert avec l'expertise de France Domaine.

Il ne faut pas, toutefois, que cette collaboration devienne hégémonique, violant le principe d'autonomie. L'expertise de France Domaine ne doit pas remplacer mais compléter le recours à l'initiative privée. Il est en effet étonnant que l'IGF mette en avant le coût de 3000 € par immeuble que peut occasionner l'intervention d'un cabinet privé lors du travail de recensement préalable des bâtiments, plutôt que l'autorité publique pour justifier qu'il soit fait plutôt usage du second que du premier. Si le recensement des immeubles a un coût, il ne doit pas être l'occasion de nouvelles dépenses publiques de personnel au bénéfice d'une entité qui est toujours deux fois plus lourde que son homologue britannique (1000 agents pour l'OGC contre 2000 pour France Domaine).

Il ne faut pas non plus que la mutualisation des moyens mis en œuvre pour gérer le patrimoine des universités soit l'occasion de justifier la montée en puissance de structures dont l'audit de performance reste encore à faire avant qu'elles ne se retrouvent dotées de nouvelles missions : ainsi par exemple le recours à l'AMUE. Cette structure, créée en 1992 (Agence de mutualisation des universités) est un groupement d'intérêt public (GIP) regroupant 164 adhérents dont 83 universités, et 77 établissements. Il peut paraître tentant de confier un certain nombre de missions à cet établissement qui dispose à première vue d'une bonne pratique de la mutualisation. Ses domaines de compétence restent pour autant très flous : disposer d'outils communs de gestion et de pilotage, accompagner les processus de changements inscrits dans les projets d'établissement, disposer d'une aide aux métiers de la collectivité universitaire…

En réalité, la clé de la réussite de la réforme résidera dans une rationalisation des circuits de financement de l'immobilier universitaire, conjointement à l'ouverture d'une politique ambitieuse de valorisation immobilière afin de minorer les coûts internalisés (cessions mais aussi locations). A l'heure actuelle en effet, tous les transferts publics sont structurés afin de déresponsabiliser les établissements universitaires :

les crédits de fonctionnement logistiques sont inclus dans la DGF (dotation globale de fonctionnement) annuelle, elle-même corrélée [6] à la surface en m² de l'établissement. Il en résulte que les établissements sont désincités à procéder à des opérations qui minoreraient leur surface utile (cessions, prises à bail etc..).
Les crédits de maintenance sont actuellement répartis par une dotation quadriennale. La DGES (direction générale de l'enseignement supérieur) ne précisant pas d'ailleurs sa clé de répartition.
Enfin, les crédits d'investissements sont répartis après négociation entre l'Etat, les collectivités locales et les établissements concernés dans le cadre des contrats de projet Etat-Région (CPER).

Il est donc essentiel que, dans ce cadre, les établissements désormais autonomes et propriétaires de leur patrimoine foncier bénéficient d'une simplification des sources de financement, avec un intéressement direct à l'optimisation des surfaces et à leur bonne gestion. Ceci ne peut se faire qu'avec une responsabilisation financière complète des universités qui s'accompagne de la transmission de l'intégralité des charges (de renouvellement, d'entretien, de réhabilitation etc…). Celle-ci pouvant s'effectuer par l'intermédiaire d'une dotation de fonctionnement unique, globale et fongible afin de permettre à l'établissement d'effectuer les arbitrages qu'il juge nécessaire entre ces trois postes.

Dans ces conditions, la facture de la responsabilisation financière des établissements d'enseignement supérieur et de recherche risque d'être salée. Outre le coût de la remise en état pendant la période de transfert de propriété en partie financée par la cession d'actifs immobiliers, il faudra,

en premier lieu, continuer à doter les universités en crédits d'investissement pour la construction de nouveaux locaux. Dans le cadre de contrats de projet Etat-Région renouvelés, la contribution de l'Etat ne pourra être inférieure à 100 millions €.
en second lieu, il faudra financer les dotations aux amortissements ainsi que les charges de maintenance dont le coût global pourrait représenter une charge annuelle de plus de 750 millions d'€ venant s'ajouter à un budget actuel de 1,062 milliard.

En se basant sur une dotation de maintenance actuelle de 7,7 €/m², très inférieure aux besoins minimaux établis par les professionnels de l'immobilier dans le secteur privé : entre 15 et 18 €/m², il est possible de chiffrer l'effort théorique de financement des opérations de maintenances annuelles, qui s'établit entre 138 et 193,5 millions d'€ en cas de transfert complet du parc immobilier. Ceci porterait alors le budget maintenance entre 277,5 et 333 millions d'€, alors qu'actuellement il est de 139,5 millions au budget 2009. Il faudrait donc l'augmenter de près de 98% voire même de 138,7% dans l'hypothèse la plus coûteuse. Il faudrait ensuite lui ajouter le montant du financement de l'amortissement de l'ensemble du patrimoine transféré soit environ 750 millions d'€ supplémentaires. Mais aussi ajouter aux actuels 554,8 millions d'€ prévus en crédits d'investissement au PLF 2009, près de 700 millions d'€ nécessaires au financement des opérations de construction et de réhabilitation des bâtiments universitaires (dans le cadre des contrats de mise en sécurité), soit un besoin de financement et une augmentation globale corrélative des crédits de l'ordre de 1,6 milliard d'€/an si aucune opération de cession massive d'actifs n'a lieu entre temps !

++DECOUPE++

Conclusion : Une responsabilisation universitaire nécessaire

++NOCHAPEAU++

Au regard du budget 2009, on ne s'achemine pas vers un transfert rapide de propriété aux universités de l'immobilier qu'elles occupent. En temps de crise, on peut comprendre que le 1,6 milliard supplémentaire nécessaire pour ce transfert soit difficile à dégager [7] Mais ce 1,6 milliard pourrait n'être qu'une poire pour la soif car les universités disposeront dès lors de 55 millions de mètres carrés non bâtis et de 18 millions de mètres carrés bâtis valorisables en pleine propriété. Avec une telle réserve foncière, les universités pourraient alors procéder rapidement à des programmes de cessions et de locations d'actifs susceptibles de dégager les marges de manœuvre budgétaires permettant d'assumer pleinement le coût de cette autonomie. D'ailleurs, les opérations de rattrapage avec les conventions de mise en sécurité n'auront qu'un temps (sans doute dix ans) ; l'enveloppe de 1,6 milliard supplémentaire devrait ensuite décroître à 850 millions annuels en régime de croisière. La question reste de savoir si les universités veulent vraiment devenir maîtresses de leur destin immobilier au-delà des débats idéologiques superficiels.

[1] Dont les modalités ont été codifiées à l'article L 719-14 du Code de l'éducation nationale : « L'Etat peut transférer aux établissements publics à caractères scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande, la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'Etat qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. »

[2] Selon les résultats de l'enquête « Surfaces » de 2007 menée par la DGES (la direction générale de l'enseignement supérieur).

[3] On aurait pu penser qu'il aurait également dû y figurer le patrimoine propre des EPSCP sans transfert de charge, mais en réalité ce patrimoine propre est totalement résiduel (455 000 m²).

[4] On doit même de demander si avec un budget annuel de 1,8 million d'€, l'EPAU ne constitue pas en réalité un simple véhicule de portage de rémunérations des personnels travaillant pour l'EPCJ dont le budget, lui, « explose ».

[5] En effet, jusqu'alors, les dotations d'amortissement allouées par l'Etat aux universités étaient « neutralisées » en comptabilité par la constatation d'un produit exceptionnel. Ces dotations étaient donc traitées comptablement comme des subventions publiques. Désormais, l'établissement propriétaire ne pourra plus les « neutraliser ». Il va en résulter que les bâtiments récents bénéficieraient, si aucun mécanisme correctif n'était adopté, de dotations d'amortissements importantes tandis que les anciens immeubles eux n'en bénéficieraient pas. En procédant au rattrapage cela permettra aux universités de disposer des volets financiers suffisants pour assurer le renouvellement de leurs parcs immobiliers.

[6] Via l'application informatique répartitrice SANREMO, qui n'en finit pas de montrer ses limites.

[7] Il faut cependant regarder entre les lignes : une augmentation de la dotation de fonctionnement de 117 millions d'€, 99 millions d'€ alloués à la rénovation du bâti universitaire représentant une progression de 43% des moyens de mise en sécurité par rapport au budget 2008, auxquels doivent s'ajouter les 730 millions d'€ alloués par le plan de relance consacrés à l'enseignement supérieur, ainsi que les 5 milliards d'€ promis pour les campus au travers de cessions de produits EDF et 400 millions d'€ de PPP (Partenariats public-privé) pour les universités labellisées prometteuses et innovantes. Il faudra voir néanmoins, dans la phase d'exécution, quelle proportion de l'ensemble de ces sources de financement sera réellement consacrée à l'immobilier universitaire et quel en sera l'étalement.

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