Éducation et culture

Financements Cinéma/Audiovisuel : le CNC un opérateur à réformer

Le CNC, un opérateur opaque à la gestion problématique

08 décembre 2009 • Samuel-Frédéric Servière

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Le CNC (le Centre national de la cinématographie [1]) qui a publié son rapport annuel 2008, est un organisme administratif créé le 25 octobre 1946. Il résulte d'un diagnostic porté sur l'industrie du cinéma par l'inspecteur des Finances Guy de Carmoy dès 1936, qui appelle alors de ses vœux « une organisation corporative unique, obligatoire et dotée de pouvoirs régaliens ». D'emblée l'entité est donc pensée comme une autorité administrative dirigiste, centralisatrice, qui ne sera rattachée définitivement au ministère de la culture que tardivement à l'initiative d'André Malraux à partir de 1959. Depuis lors l'opérateur ne cessera d'accaparer des prérogatives de plus en plus importantes, jusqu'à devenir responsable de six missions fixées à l'article L111-2 du Code du cinéma et de l'image animée [2], essentiellement centrées autour des problématiques de réglementation, de régulation, mais aussi de collecte et de répartition des subventions publiques et des taxes affectées à la profession.

Il va sans dire qu'avec de telles compétences, et la gestion directe d'un budget évalué 1,043 milliard d'€ pour 2009, le CNC devrait présenter une gestion modèle et transparente. Or le CNC est bien loin du compte…

- Tout d'abord, en matière de gouvernance, le Conseil de modernisation des politiques publiques en décembre 2007 s'est ému de l'archaïsme de l'opérateur (il n'est géré directement que par un seul directeur général sans conseil d'administration) [3].
- Ensuite en ce qui concerne les charges de gestion du CNC, l'opacité la plus grande est toujours de règle [4] : les « bleus budgétaires » 2010 précisent que leur montant aurait été de 43,1 millions d'€ en 2009, mais la présentation des dépenses de l'opérateur par destination fait apparaître des dépenses de gestion de 44,032 millions d'€. Le député Richard dell'Agnola rapporteur spécial du budget de la culture concerné, précise quant à lui que les crédits (fonction support) ne s'élèveraient en 2010 qu'à hauteur de 32,24 millions d'€, montant qui n'inclut pas les dépenses de personnel autour de 28 millions, soit un coût total réel de l'ordre de 60 millions d'€. Une projection qui en l'absence de précisions complémentaires, montrerait une croissance de charges de gestion de l'ordre de 36% !


Répartition des aides publiques transitant par le CNC
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Détails circuit de financement de la production cinématographique
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Détails circuit de financement de la production audiovisuelle

Côté fonds publics, le CNC se comporte comme le destinataire de recettes fiscales très importantes, qu'il redirige en direction des productions cinématographiques et audiovisuelles aidées via son compte de soutien, le COSIP. Désormais à compter de 2010 il recouvrira directement la TST (taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision), la TSA (Taxe sur les entrées et salles de cinéma qu'il recouvre déjà depuis le 1er janvier 2007), soit des montants de 422,3 millions d'€ (TST) et de 121,3 millions d'€ (TSA) auquel il faut ajouter la taxe sur la vidéo à la demande (32,175 millions d'€) et d'autres recettes (50 000 €). Il bénéficie également de subventions publiques dont le montant en 2009 s'élevait à 13,8 millions d'€, auquel il faut ajouter 22,7 millions supplémentaires [5] en provenance de ses taxes de régulation [6].

La question des obligations réglementaires d'investissement des chaînes télévisées

Ce qui semble toutefois plus critiquable, ce sont les « obligations réglementaires d'investissement » des chaînes télévisées en direction du cinéma français. Et ces règles sont particulièrement contraignantes [7] ; résultat, la ponction autoritaire opérée sur les chaînes représentait en 2008, 362,2 millions d'€ soit 32,18% de l'investissement cinématographique total.

A l'appui de notre propos, une étude récente sur le sujet ne mâche pas ses mots quant à l'utilité de réglementer ces financements [8] : « Ces résultats (…) conduisent à s'interroger sur la nécessité d'une réglementation dont les coûts transactionnels sont élevés, sans qu'il soit démontré de manière évidente qu'elle transforme les stratégies des chaînes [9] ».
En effet, les statistiques rafraîchies par les soins de l'iFRAP montrent (cf Tableau) qu'en 17 ans on a assisté à une baisse puis à une reconsolidation de l'offre de financement des producteurs, une érosion de l'investissement par les Sofica (sociétés de financement de l'industrie cinématographique et de l'audiovisuel, avec incitations fiscales), une baisse proportionnelle du soutien accordé par le CNC (mais qui est en fait éclatée au profit des fonds régionaux) mais une augmentation très sensible de l'investissement des chaînes de télévision qui croît entre 1991 et 2008 de près de 8,68% ! Il est donc démontré que l'effort le plus important porte sur le soutien réglementaire des chaînes. Quels en sont les effets concrets ?

Côté dépenses, le « saupoudrage » des fonds publics prend la forme du mécanisme des « avances sur recettes », un système institué en 1960 sous la forme de soutiens sélectifs et d'aides dites « automatiques [10] » pour les secteurs cinématographique et audiovisuel. A cette fin le compte de soutien a permis une redistribution de 528,53 millions d'€ en 2008 à des projets sélectionnés par une commission composée de « personnes reconnues au sein de la profession », formulation particulièrement opaque qui cache mal le caractère discrétionnaire des agréments accordés au stade des investissements et de la production avec attribution de fonds publics correspondant de façon inversement proportionnelle au succès commercial des œuvres réalisées.

Structure du financement des films d'initiative française 1991-2008
En (%) Apports des producteurs, distributeurs fançais et étrangers Soficas Soutien du CNC (dont avances sur recettes) Chaînes de télévision fonds régionaux total
1991 58,3 5,9 12,3 23,5 0 100
2001 48,8 3,2 12,3 35,7 0 100
2008 54,4 3,4 7,8 32,18 2,09 100
Source : CNC

++DECOUPE++

Les performances des productions cinématographiques et audiovisuelles françaises en question

++NOCHAPEAU++

Si l'année 2008 est une bonne année pour le cinéma français c'est avant tout grâce au succès sans précédent de deux films français au box-office, Bienvenue chez les Ch'tis (20,36 millions d'entrées) et Astérix aux Jeux Olympiques (6,8 millions d'entrées) soit 14,32% de l'ensemble des entrées de l'année ! En effet alors que les pouvoirs publics mettent en évidence une fréquentation des salles en hausse de 6,7% par rapport à 2007, une part des productions françaises sur le marché national jamais atteinte de 45,4% depuis 1984 et une progression en flèche des films d'auteurs avec +19,1% pour les entrées dans les salles d'Art et d'Essai, la réalité est cependant plus prosaïque : la fréquentation des salles pour les films français est inférieure à celle de 2004 (189,7 millions d'entrées contre 195,53 en 2004) et le volume des recettes au guichet régresse même de près de 7% en euros constants par rapport à cette même année.

Sur le plan international, le bilan du cinéma français est encore plus ambigu : si avec 84,8 millions d'entrées et 421,5 millions d'€ de recettes au guichet, l'année 2008 est considérée comme un bon cru, c'est uniquement parce que les exports sont tirés par 15 films millionnaires dont 10 ont été tournés en anglais dès l'origine. Ils représentent à eux seuls 72,56% des entrées (61,1 millions)… la production anglophone d'origine française représentant à elle seule 55,6% de ces mêmes entrées. Cela veut donc dire que les 387 autres films français présentés à l'export (soit 96,26%) ne réalisaient que 27,44% du total des entrées, ce qui en dit long sur le décalage entre la production et le public intéressé.

Coté audiovisuel, les contre-performances sont encore plus accusées : alors même que la baisse de l'audience globale des chaînes classiques se fait au profit des chaînes thématiques plus spécialisées (bouquets numériques, TNT), il existe une dynamique compétitive directe entre les films diffusés et les fictions, qui s'arbitre en défaveur des premiers, les productions étrangères tirant dans tous les cas leur épingle du jeu : -40 films en clair dont seulement –6 américains. S'agissant des fictions, 359 soirées (52%) sont consacrées aux séries TV étrangères contre 48% réservés aux fictions françaises. La proportion s'apprécie même encore plus sur le format le plus demandé de 52 minutes, la proportion montant à 73,2% du total. En part d'audience, les résultats sont encore plus probants trois séries américaines sur TF1, France 2 et M6 réunissent entre 10,2 et 7,8 millions de téléspectateurs quand la première série française émarge à 6,5 millions.

A l'export, les reculs des fictions françaises sont plus accusés encore [11] : les ventes et pré-ventes baissent de –1,5%, tandis que les coproductions baissent à –15,8% et que les ventes avec 110 millions d'€ passent en dessous des performances de 1999 où elles atteignaient déjà 114 millions d'€. Les marchés naturellement porteurs de l'Europe de l'Ouest se dérobent à –7,2%, mais aussi l'Amérique du Nord avec –18,4%, l'Asie (–12,5%) et l'Afrique pourtant francophone (–12,3%). Les seules percées étant pratiquées au Moyen-Orient (+7,7%) et en Amérique Latine (+57,4%).

Pour les chaînes privées, la réglementation actuelle fait donc office de double peine : elles sont taxées pour financer le cinéma (135,8 millions d'€) et la production audiovisuelle aidée (241,5 millions d'€ pour cette dernière) tout en devant par ailleurs distraire à nouveau près de la même somme pour la production cinématographique. Une logique hyper-régulatrice qui nuit au découplage de la sphère télévisuelle de la sphère cinématographique et empêche la promotion de fictions françaises à fort budget efficaces sur le plan interne et vendeuses sur le plan international. Pour cela, il faudrait remettre à plat le maquis des financements croisés et le soutien unique en Europe du cinéma par l'audiovisuel français… et profondément réformer la gestion interne du CNC… il y a urgence…

Dans cette perspective les pouvoirs publics doivent s'engager à remettre à plat le mécanisme de financement des aides publiques au cinéma accordées par le CNC, à rendre plus transparent le travail de la commission de sélection ad hoc des projets, et à rendre public le rapport annuel de gestion de l'opérateur. Simultanément, il faudra s'attacher à flexibiliser l'environnement économique propice à la création audiovisuelle en supprimant les obligations réglementaires d'aides au cinéma imposées aux chaînes télévisées et décréter la présence de parlementaires au sein du futur conseil d'administration de l'opérateur. Un aggiornamento de la politique actuelle est donc plus que nécessaire et mériterait une redéfinition des missions du CNC avant que l'arbitrage du marché international n'y contraigne violemment le législateur, mettant en danger 500 000 emplois directs et indirects.

[1] Devenu depuis l'ordonnance n°2009-901 du 24 juillet 2009 le Centre national du cinéma et de l'image animée.

[2] réglementation du cinéma, régulation de la profession (enregistrement et autorisation des entreprises de production et de distribution), classification (via une commission) pour les visas d'exploitation des films, actions européennes et internationales de soutien des œuvres cinématographiques et audiovisuelles à l'export, promotion du cinéma et de l'audiovisuel (notamment au travers du soutien des ciné-clubs, festivals de cinéma, dans les villes de province), soutien à l'économie du cinéma (au travers de la collecte de la fiscalité affectée et des subventions publiques.

[3] Le Parlement a donc habilité le gouvernement à réformer le CNC par voie d'ordonnances et à modifier à cette fin un droit du cinéma inchangé depuis 1956 et donc largement inadapté !

[4] Aucune précision supplémentaire n'est possible en dépit du fait que la loi de finances de 2009 ait prévu à compter du PLF 2010 que le CNC transmette un rapport détaillé aux parlementaires sur le rendement et l'emploi prévisionnel des taxes, prélèvements et produits affectés au Centre. Pourtant les problèmes de réconciliation des extraits comptables paraissent toujours aussi importants.

[5] Cotisations professionnelles, frais d'inscription au registre public du cinéma et de l'audiovisuel, ainsi que des revenus de placement de la trésorerie (voir PAP p.35).

[6] A ces aides doivent cependant être ajouté hors effort des collectivités locales (30,83 millions d'€).

[7] toutes les chaînes dont l'objet principal n'est pas la diffusion d'œuvres cinématographiques et qui diffusent au moins 52 longs-métrages par an, doivent investir au minimum 3,2% de leur chiffre d'affaires net de l'année précédente dans des films européens, 2,5% du CA devant être consacrés à des films d'expression originale française, les ¾ des pré-achats et coproductions devant satisfaire des critères d'indépendance. Par ailleurs les chaînes spécialisées dans le cinéma doivent acquérir des droits de diffusion répartis comme suit : 21% d'œuvres européennes, 17% pour les œuvres originales françaises, avec clause de diversité et majoration des taux lorsqu'il s'agit d'un service de première diffusion. Enfin, Canal + depuis 1984 doit investir 21% du total de ses ressources dans l'acquisition de films, 12% de films européens, 9% de films français.

[8] Secteur très mal connu, et pourtant décisif pour boucler les financements dans la logique « productiviste » administrée française, et dont un pan du voile vient d'être levé par une étude récente : « Le financement du cinéma par la télévision : une analyse économétrique des investissements des chaînes », parue dans Economie & Prévision, La Documentation française, n°188, 2009/2, p.101-112. Les auteurs ne manquent pas de souligner le désert analytique (que l'iFRAP en son temps avait tenté de combler) en matière d'évaluation des financements.

[9] Idem, p.102.

[10] Les soutiens automatiques sont particulièrement étonnants, ils permettent des injections de subventions publiques de façon inversement proportionnelle au succès réalisé par l'œuvre en question : 105% jusqu'à 500 000 entrées, 90% de 500 000 à 5 millions, 40% au-delà. Pour le soutien automatique à la distribution, 140% si le montant de recette est inférieur à 1,164 million d'€, 25% jusqu'à 3,317 millions, 15% jusqu'à 5,820 millions d'€. Dans la mesure où la production audiovisuelle est le parent pauvre face au cinéma la fuite budgétaire en avant continue : le projet de loi de finances 2010 prévoit ainsi de renforcer les moyens en faveur des avances sur le soutien automatique au secteur de la production audiovisuelle sans que le montant soit précisé.

[11] Voir CNC, rapport de septembre 2009, Thibaudault, Fournier, Béjot, L'exportation des programmes audiovisuels français en 2008, 37 p.

Commentaires

  • Par Anonyme • Posté le 22/11/2013 à 20:15 Le très officiel ( et très prospère) CNC vient de publier une intéressante étude sur l'Economie de la Télévision dans laquelle on découvre notamment que de 2003 à 2012 le financement public de la télévision à augmenté de 48% ( de 1,9 Md€ à 2,8 Md€).
    Pendant ce temps là les revenus de la TV tirés de la publicité augmentait de 11%, et ceux tirés des abonnements de 18%; l'économie globale de la Télévision en France augmentait elle de 22%.
    Le poids du financement public dans la Télévision passait ainsi de 24% à 30%.
    Ces chiffres ne peuvent manquer de poser des questions
    en terme de résultat pour la collectivité, a-t-on le sentiment que la valeur donnée au public a cru de 48% ? Et si c'est le cas, le public en avait il besoin ? D'autant plus que pendant cette période, le secteur privé a ajouté 6 nouvelles chaines, et certaines "petites chaines de la TNT" ont pris une surface significative ?

    en terme d'équilibre public / privé, est il pertinent que l'engagement public augmente son poids dans le secteur de 20%, pour passer du quart à presque le tiers du secteur ?

    et enfin et surtout, est il opportun, tant pour les finances publiques que pour la solidité et la crédibilité du secteur privé et sa capacité à créer de la valeur à l'export, de faire ce qui s'apparente à un "dopage Keynésien", dans lequel l'injection d'argent public augmente à un rythme plus de 3 fois plus rapide que sa dynamique commerciale privée ?

    Cette "petite" dépense publique illustre formidablement l'erreur française ; une dépense publique qui croit bien plus vite que l'économie marchande réelle générale ou du secteur concerné, et ce, sans qu'on puisse ressentir d'amélioration de la qualité ou la quantité du service public produit. Et cette perfusion vient ruiner les finances publiques et affaiblir le secteur privé, seul capable de conquérir des parts de marché internationales et de créer ainsi de la vraie richesse pour la France et les Français.
    http://www.cnc.fr/web/fr/etudes/-/ressources/4265256

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