Budget et fiscalité

Suisse : l'exemple d'un frein à l'endettement

18 juillet 2013 • Brian Phrakousonh

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Un déficit proche des 4% du PIB : c'est ce que nous annoncent les prévisions macroéconomiques pour la France en 2013. Ce chiffre symbolique (1 point au-dessus des critères de Maastricht) est symptomatique d'une France qui se porte mal. La difficulté de la France est de ne pas être pourvue d'instruments budgétaires obligeant à la réduction des déficits. Pourtant, la politique de la Suisse vis-à-vis de ses déficits et de sa dette peut nous servir d'enseignement. Mis en place en 2003, le « frein à l'endettement » est un véritable succès puisqu'il a permis de réduire la dette sans pour autant le faire au détriment de la croissance et du niveau de vie des citoyens.

Le frein à l'endettement : un instrument institutionnel

2003 [1] 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Quote-part du déficit / de l'excédent
Administrations publiques -1,4 -1,3 -0,6 0,9 1,3 1,8 0,5 0,2 0,4
Taux d'endettement
Administrations publiques 53,4 52,8 52,8 45,4 41,8 39,2 37,7 36,3 35,0

Dans les années 1990, une inquiétude croissante s'emparait du débat public vis-à-vis du laxisme budgétaire des gouvernements suisses (26 cantons). C'est dans un tel contexte que le frein à l'endettement est entré en vigueur depuis début 2003 au niveau fédéral. La règle du frein à l'endettement instaure que les dépenses de la Confédération ne doivent pas dépasser les recettes sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. Cela veut dire qu'on accepte des déficits budgétaires lors d'une période de crise économique afin de permettre à l'État d'enrayer la récession économique, mais ces déficits doivent être comblés par des excédents le plus rapidement possible par des programmes d'allégement lors des périodes d'expansion économique. Le vote populaire initial avec une forte majorité en faveur du frein à l'endettement est un facteur clef assurant la crédibilité du système [2] .

Quelles ont été les conditions nécessaires pour la réussite du mécanisme ?

  • Un compte de compensation : dû à des erreurs d'estimations (notamment celles portant sur les élasticités de revenus), les écarts entre le budget et le compte d'État, peuvent atteindre plusieurs milliards de francs par an. Ces surestimations ou sous-estimations, tendent à mettre trop haut ou trop bas le plafond des dépenses. Dès lors, un compte de compensation doit permettre de corriger a posteriori ces erreurs : il permet aux budgets futurs de prendre en considération les erreurs d'estimation, cela de manière souple et sans qu'il soit possible d'éluder systématiquement l'objectif du frein à l'endettement. Aussi Les déficits structurels des années 2003 et 2005 ont pu être comprimés, et des excédents structurels ont été réalisés en 2006.
  • La constitutionnalité d'une règle budgétaire : c'est en 2001, que la Suisse a inscrit dans sa constitution un « frein à l'endettement ». Cette loi reste néanmoins abstraite et assez vague et ne pose que les principes fondamentaux du mécanisme sans donner d'objectifs chiffrés [3].
  • Un instrument de prévision macroéconomique bien pensé : le HP Filter [4].
  • Un compte d'amortissement : En 2008, une règle complémentaire est proposée [5] visant à prendre en compte les dépenses extraordinaires qui ne sont pas imputées au compte de compensation. Néanmoins, ce sont les excédents structurels du budget ordinaire qui doivent compenser les déficits du budget extraordinaires.

Un contexte institutionnel favorable

L'introduction du frein à l'endettement en 2003 a permis de réduire à néant la cause principale de l'accroissement de la dette, c'est-à-dire les déficits du compte de financement (Voir le tableau). Les objectifs préalablement fixés par la Confédération ont été « atteints, voire dépassés ». Une telle réussite s'est néanmoins appuyée sur un contexte institutionnel précurseur [6] :

  • Un « frein aux dépenses » (expenditure brake) a été mis en place depuis 1995, cette règle constitutionnelle requiert une majorité qualifiée au Parlement pour les nouvelles dépenses qui s'élèvent à 20 millions de Francs suisses (16 millions d'euros). Même si la réussite d'un tel instrument est mitigée, ce « frein aux dépenses » montre la sensibilisation du pays vis-à-vis de la dette dans les années 1990.
  • En 1998, était instaurée une disposition transitoire à l'échelle constitutionnelle sur un objectif budgétaire 2001, visant à réduire à néant les déficits structurels préparant le terrain au frein à l'endettement.
  • Parallèlement, nous pouvons aussi parler d'un « frein aux revenus de l'État » par abus de langage. En effet, la Constitution stipule que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ne peut dépasser un certain seuil, tout comme il existe un taux d'imposition direct maximal. Là encore, la volonté générale est consultée, car une augmentation de ces seuils requiert un référendum. Aussi, la Confédération ne peut-elle pas compter a priori sur une hausse de ces taux pour couvrir ses dépenses, d'autant plus que les citoyens suisses restent critiques vis-à-vis des décisions budgétaires et financières puisque 60% sont aujourd'hui d'avis que l'État ne maîtrise pas ses dépenses malgré la réussite du dispositif, et 87% attendent de lui qu'il accomplisse ses tâches sans augmenter les impôts. [7]
  • Les programmes d'allégement budgétaire 2003 et 2004 ont permis de réduire de cinq milliards les dépenses.

Programme d'allégement budgétaire 2004.



Le frein à l'endettement, un frein à la croissance ?

Nous pourrions craindre que cette limite à l'endettement puisse prendre la forme d'un frein à l'investissement, mais empiriquement, la Suisse a connu sept années de forte croissance depuis l'introduction du frein à l'endettement en gardant des taux d'investissements publics relativement stables (1,2% à 1,3%, chiffres équivalents à ceux des années précédant le frein à l'endettement).

Par ailleurs, tout laisse à penser qu'un tel système permet une meilleure stabilité économique qu'auparavant : en effet, dans les années 1990, les politiques économiques furent pro-cycliques, c'est-à-dire qu'une période de croissance était corrélée positivement à une hausse des dépenses publiques (qui se fondent en partie sur un endettement) et qu'une période de récession conduisait par symétrie à une politique de rigueur ayant des effets ambivalents. Dans le cas de la France, si les politiques économiques sont contra-cycliques en période de récession, les déficits creusés par ces politiques publiques ne sont pas compensés par les périodes d'expansion.

Conclusion

Le frein à l'endettement permet de respecter la notion de « croissance soutenable » en économie : il permet à la fois de réduire l'encours de la dette qui pèsera sur les générations futures, sans pour autant dégrader le bien-être des générations présentes par une politique de « rigueur » en période de récession. La plus grande réussite du mécanisme est d'être un mécanisme simple et abstrait, mais qui tient sa rigueur dans l'instauration du « compte de compensation ». Ce dernier instaure une inter-temporalité entre les budgets de l'État, notion qui manque cruellement à la France si les décisions politiques des gouvernants présents et futurs de réduire l'encours de la dette se veulent crédibles.

[1] 2003 : Année d'introduction du frein à l'endettement.

[2] Le peuple suisse accepte (à 84,7%) cet amendement par votation en décembre 2001

[3] Art. 126 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse :

  1. La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes.
  2. Le plafond des dépenses totales devant être approuvées dans le budget est fixé en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle.
  3. Des besoins financiers exceptionnels peuvent justifier un relèvement approprié du plafond des dépenses cité à l'al. 2. L'Assemblée fédérale décide d'un tel relèvement conformément à l'art. 159, al. 3, let. c. 4. Si les dépenses totales figurant dans le compte d'État dépassent le plafond fixé conformément aux al. 2 ou 3, les dépenses supplémentaires seront compensées les années suivantes.
  4. La loi règle les modalités.

[4] P.-A. BRUCHEZ [2003] «  A modification of the HP Filter aiming at reducing the end-point bias »

Le filtre Hodrick-Prescott (HP) est utilisé pour séparer la composante structurelle de la composante conjoncturelle du produit national. Elle permet de lisser des données anciennes et prévisionnelles du PIB, et permet de calculer le PIB tendanciel de manière rigoureuse, tant sur le plan scientifique que dans la pratique. Soucieuse de choisir le bon instrument, l'Administration fédérale a demandé un rapport à KOF/EPF dans lequel cette méthode a été désignée comme la plus appropriée pour calculer les déficits structurels de la Confédération.

[5] Les dépenses extraordinaires sont portées au débit et les recettes extraordinaires au crédit du compte de compensation. Voir page 7703.

[6] BELJEAN, GEIER "The Swiss Debt Brake - Has It Been a Success ?"

[7] Voir Économie suisse

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