Budget et fiscalité

Stop aux cotisations sans droits

17 janvier 2019 • Samuel-Frédéric Servière

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Les cotisations sociales sont censées représenter des prélèvements obligatoires assortis de contreparties. Ainsi, par exemple, les cotisations retraites représentent-elles des revenus différés qui, suivant les systèmes, peuvent être connus ou calculables (à prestations définies) ou non (à contribution définies), ou qui constituent des cotisations d’assurance (assurance chômage, etc.)

Or, depuis quelques années, des dispositions d’ajustement ont consisté à transformer certaines d’entre elles en cotisations « à fonds perdus », ce qui représente une transformation juridique de fait. Ces cotisations ne sont plus des cotisations, mais des contributions (puisqu’elles deviennent sans contrepartie, et ne conduisent à l’ouverture d’aucun droit).

Si ces mesures rentraient dans le cadre de dispositifs d’urgence visant à dégager des recettes supplémentaires pour nos systèmes de sécurité sociale, elles ne peuvent tenir lieu de réformes structurelles. Par ailleurs, elles constituent autant d’irritants pour les cotisants concernés qui se retrouvent prélevés unilatéralement. Dans le cadre du Grand Débat, la Fondation iFRAP pense qu’ouvrir ce champ de réflexion pourrait permettre pour un volume financier somme toute modeste (356 millions d’euros en 2020), de contribuer à renforcer la confiance dans notre système de protection sociale actuel.

La question du cumul emploi/retraite du point de vue de l’UNEDIC

La circulaire n°2014-22 du 17 juillet 2014 a mis en œuvre les règles issues de la convention du 14 mai 2014 relative à l’indemnisation chômage et ses textes annexés. Parmi ces dernières, à compter du 1er juillet 2014 il était prévu que la limite d’âge de 65 ans pour le paiement des contributions soit supprimée. En conséquence, les cotisations d’assurance chômage et les cotisations du régime de garantie des salaires (AGS) sont désormais dues par les salariés, quel que soit leur âge.

Ce nouveau dispositif aboutit donc à ce que les retraités qui travaillent doivent désormais cotiser à l’Assurance chômage après 65 ans sans que cette cotisation leur ouvre de droits, puisqu’en cas de chômage ils n’auraient droit à aucune prise en charge à ce titre par l'UNEDIC. Les cotisations employeurs et salariés sur cette population s’effectuent donc à fonds perdu. Ces dispositions prévues à l’article 8 de la convention UNEDIC de 2014, permettent d’améliorer ses recettes de 130 millions d’euros en rythme de croisière[1].

La mesure est intéressante à court terme sur le plan purement financier, mais cela amoindrit l’encouragement à travailler au-delà de 65 ans pour les retraités (slow business), ce qui est dommageable pour l’économie, en ne compensant pas leur plus faible compétitivité pour les employeurs par rapport aux autres actifs via des allègements de cotisation spécifiques :

  • pour les entreprises : productivité plus faible (ou adaptée), mais gains d’expérience ;
  • Pour les bénéficiaires eux-mêmes (afin de se constituer un complément de revenu en sus de la retraite).

La Fondation iFRAP pense qu’il serait nécessaire de revenir sur cette mesure en supprimant purement et simplement les cotisations chômages pour ces publics.

La question du cumul emploi/retraite du point de vue des droits à retraite

Symétriquement, l’article 19-II de la loi 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraite[2], a prévu que « toute reprise d’activité professionnelle par un retraité n’ouvrira droit à aucun avantage de vieillesse, de droit direct ou dérivé, auprès d’aucun régime légal ou rendu légalement obligatoire d’assurance vieillesse, de base ou complémentaire. » Disposition désormais codifiée à l’article L.161-22-1A du Code de la sécurité sociale (CSS).

Il s’agit encore d’une mesure de rendement. L’évaluation préalable des articles précisant (art.12 du PJL) : « la généralisation du principe de cotisation non productrice de nouveaux droits à pension entrainera un impact positif pour l’ensemble des régimes. » Cette mesure touche aujourd’hui environ 100.000 assurés bénéficiant d’un cumul emploi/retraite (CER), c’est-à-dire ayant liquidé leurs droits à retraite dans un régime et cotisant dans un autre. « Ainsi 70% de ces assurés acquièrent de nouveaux droits à retraite dans le régime où ils sont néo-cotisants. » [à la date de dépôt du projet de loi, puisque cet état du droit alors plus favorable est désormais caduc. Cliquer pour le nouveau régime à compter du 1er janvier 2015 ndr]

La réforme « systémique » des retraites à venir devrait contribuer à une remise à plat de ce dispositif, là encore afin d’améliorer la faculté des cotisants à liquider des pensions à droits complets. Actuellement dans le dispositif en vigueur l’ouverture de droits gèle (hors professions spécifiques : militaires, marins, sociétaires de l’Opéra de Paris) toute possibilité d’acquisition de nouveaux droits à retraite. Revenir sur cette mesure de rendement devrait aboutir à une augmentation mécanique des dépenses de 161 millions d’euros en 2020[3].

L’assujettissement du versement de certains dividendes aux cotisations sociales

Dans les SARL depuis la LFSS 2013 (loi du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013), il a été décidé que les dividendes touchés par les gérants majoritaires de SARL ne pourront plus échapper aux cotisations sociales. Bref, cette loi empêche que les dirigeants de SARL au besoin unipersonnelles EURL puissent réaliser un arbitrage salaire/dividendes au bénéfice des seconds afin de minorer leurs cotisations sociales.

Les dispositions prises sont rigoureuses et se conjuguent avec un durcissement de l’imposition des dividendes, avec suppression de l’abattement de 1.525 euros pour les personnes seules et 3.050 euros pour les couples. Elles touchent donc directement les indépendants. Désormais, jusqu’à 10% du montant des capitaux propres, les dividendes ainsi que les sommes versées en compte courant d’associé sont soumis aux prélèvements sociaux. Au-delà, les cotisations sociales sont appliquées sur les dividendes et les sommes versées en compte courant sont considérées comme des revenus d’activité.

C’est cette disposition qui a conduit d’une part à la transformation de beaucoup de SARL en SAS lorsque cette opération était possible compte tenu de l’activité exercée et du montant du capital social de la société. D’autre part qui a également conduit certains indépendants à procéder à des incorporations de réserves au capital afin d’en augmenter le montant et de repousser le plafond des 10% en valeur. Cette « optimisation » est, nous semble-t-il, légitime parce qu’elle permet de compenser des droits sociaux plus faibles pour les indépendants et la possibilité de choisir en toute connaissance de cause la voie la moins imposée. Elle semble d’autant plus légitime aujourd’hui dans le cadre d’une fusion en cours entre le RSI et le régime général. Les coûts induits étant désormais mutualisés.

Le retour en arrière sur ce dispositif qui, rappelons-le, n’ouvre aucun droit supplémentaire pour le cotisant, est légitime dans la mesure où « l’iniquité supposée des situations entre affiliés » ne semble pas vérifiée. Il n’y a pas de passager clandestin dans cette affaire. Le coût d’un retour au libre choix du mode de rémunération et de la neutralité de la forme sociale (SARL) devrait concourir à apaiser ces mêmes indépendants qui forment une fraction non négligeable des « gilets jaunes ».

Le coût d’un retour au libre choix dividende/salaire quel qu’en soit le montant, aurait un impact financier modeste de 65 millions d’euros[4].

Conclusion

Un retour sur la conversion subreptice depuis plusieurs années des cotisations en contributions de fait, devrait permettre d’apaiser le sentiment selon lequel les assujettis contribuent toujours plus sans ouverture de droits supplémentaires en vis-à-vis. Les montants financiers en jeu ne sont pas énormes pour les finances publiques. Nous les avons résumés dans le tableau récapitulatif suivant :

Mesure d'impact des dispositifs identifiés (M€)

2013

2014

2015

2016

2020

Suppression des cotisations retraites à fonds perdus dans le cadre des cumuls emplois-retraites et constitution de droits

 

 

31

57

161

Dé-assujettissement des dividendes aux cotisations sociales

75

65

55

65

65

Contribution à fonds perdus à l'indemnisation chômage pour les salariés de 65 ans et plus

 

60

130

130

130

Total

75

125

216

252

356

Sources : PLFSS 2013, UNEDIC, A.N, Fondation iFRAP 2019

Avec un coût global de 356 millions d’euros en 2020, un « retour » modéré sur des mesures paramétriques entrées en vigueur sous le précédent quinquennat entre 2014 et 2015 pourrait contribuer à clarifier des situations où les assurés sociaux se trouvent "cotisants malgré eux" et à rendre plus attractive l’activité des séniors.


[2] Consulter la circulaire 2015-4-DRJ publiée par l’AGIRC/ARRCO en date du 08/04/216.

Commentaires

  • Par Arnaud • Posté le 23/01/2019 à 17:56 J'ai déjà écrit aussi sur ce sujet et vous remercie d'avoir approfondi. J'ai un procès contre les URSSAF le 13/02 justement pour avoir refusé de payer les charges d'un salarié retraité pour lequel il n'y a donc aucune contre-partie. Je me base sur les décisions du Conseil d'Etat et une JP du TGI de Versailles. Mon texte ci-après : Depuis sa décision du 13 août 1993 (CC n° 93-325 DC du 13 août 1993, Loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France, cons. 119.), le Conseil constitutionnel juge de manière constante (CC n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, cons. 12.) que «Considérant que les cotisations versées aux régimes obligatoires de sécurité sociale qui résultent de l'affiliation à ces régimes constituent des versements à caractère obligatoire de la part des employeurs comme des assurés ; que ces cotisations ouvrent vocation à des droits aux prestations et avantages servis par ces régimes». Les cotisations se caractérisent ainsi par l’existence d’une contrepartie. En revanche, une participation financière ou un prélèvement obligatoire est qualifié d’impôt, dès lors qu’il est sans lien avec l’ouverture d’un droit à prestation. Comme l’a précisé Emmanuel Glaser dans ses conclusions sur l’arrêt Martin, «une cotisation sociale suppose l’existence d’un lien avec l’ouverture d’un droit à une prestation … Ce n’est ni l’objet du prélèvement, ni son affectation à un organisme social qui détermine la nature d’une cotisation sociale, mais le lien étroit qui existe entre l’obligation de cotiser et le droit aux prestations … le paiement doit constituer la condition de l’ouverture du droit à prestation … » (Emmanuel Glaser, concl. sur CE 7 janvier 2004, Martin, n°237395, BDCF 2004, n°50, avril). C’est sur ces principes du droit constitutionnel que par un jugement de la Cour d’Appel de Versailles daté du 18 juillet 2017 (ARRET N° 571 DU 13 Juillet 2017 R.G. N° 16/00831), la société de portage salarial UMALIS GROUP faisait condamné les URSSAF et POLE EMPLOI qui, pendant des dizaines d’années ont exigé, parfois par la force, le paiement de dizaines de millions d’Euros de cotisation à l’assurance chômage alors que, selon le conseil d’administration de l’UNEDIC, les salariés en portage salarial n’y avaient pas le droit.
  • Par AirGiAime • Posté le 19/01/2019 à 18:15 Retraité médecin généraliste, rien ne m'incite à cumuler emploi-retraite, tellement les prélèvements "Urssaf + caisse retraite + impôts" sont lourds. Et pourtant avec CSG + IMPOTS qui nous prélèvent 25% de nos pensions, mon épouse et moi-même, sur une retraite qui nous apporte 35% de nos anciens revenus d'activité, nous en aurions bien besoin. Étant "très habile de mes mains" je fais tout moi-même chez moi, privant les artisans de travail et l'état de taxes. Un système qui mécontente tout le monde, et prive la société de l'expérience des seniors, surtout dans mon domaine ou l'on ne parle que de "déserts médicaux" Cherchez l'erreur ?
  • Par Beniat • Posté le 18/01/2019 à 20:13 Je conteste régulièrement ma cotisation retraite puisque sans aucun aménagement et pourtant sans aucun droit.Contre ce racket légal comme il en existe malheureusement bien d’autres pour tenter d’amoindrir un déficit nous sommes inaudibles.Merci de relever cette injustice.Je compte pour ma part sans grand espoir en faire part dans le cahier de doléances
  • Par Théophile • Posté le 18/01/2019 à 14:03 Je pense que la solution est de supprimer la quasi totalité des cotisations au profit de l'impôt. Hormis le remboursement du salaire des malades qui peut continuer à relever de cotisations (car il n'y a pas d'autre solution), on pourrait distinguer : - le non contributif (famille, remboursement des soins, allocations de solidarité) qui pourrait relever d'une grande CSG qui ne s'appliquerait pas à la retraite. Associée au RU, cette grande CSG pourrait d'ailleurs être étendue au champ de l'IRPP (éducation, formation...) - la retraite universelle versée en net qui pourrait relever d'une TVA sociale (majoritaire dans la TVA actuelle) - le chômage qui pourrait à terme évoluer de l'assurance vers un financement d'un droit au travail opposable et être financé par une bonne partie de l'IS et une taxe sur les CDD (au lieu et place des cotisations actuelles) Ce serait beaucoup plus clair et ça mettrait fin à cette problématique.
  • Par Ronchon • Posté le 18/01/2019 à 09:36 Vous n'évoquez pas les millions d'étudiants et de salarié(e)s à temps partiel ou pendant les vacances qui ont cotisé pendant des années et dont aucun trimestre n'a été validé par la CNAV, ce qui est le cas de mon épouse et de nos enfants... Quelle injustice!!
  • Par Henri VILLOT • Posté le 17/01/2019 à 20:12 Il est absolument inéquitable d'acquitter des cotisations chômage après 65 ans (déjà l'âge de la retraite est maintenu à 62 ans !) et si ces retraités travaillent après 65 ans c'est que leur pension de retraite est insuffisante pour vivre. Quand cet âge de retraite sera-t-il porté à 65 ans ? Il est vrai qu'on veut privilégier l'embauche de jeunes, en général moins qualifiés, plutôt que des retraités plus expérimentés…...
  • Par Gérard Ducam • Posté le 17/01/2019 à 18:45 J'approuve votre analyse et sa conclusion, sur des évolutions effectivement scandaleuses: les prestations liées au statut salarié, de quelque nature qu'elles soient, n'ont pas à être financées par des taxations sur d'autres revenus catégoriels.
  • Par tchanclero • Posté le 17/01/2019 à 18:40 encore une mesure idiote à l heure ou il est difficile de recruter.. dans notre pays nous avons perdu la culture du travail au profit du farniente jusqu' à quand?
  • Par XAVIER CARTRON • Posté le 17/01/2019 à 18:23 Vous avez tout à fait raison sur ce point et sur la nécessité de ne prélever de cotisations que s'il y a contrepartie. Un exemple ahurissant : je suis retraité et président de la holding familiale et à ce titre je reçois une rémunération mensuelle de 500€. Les caisses AGIRC-ARRCO me réclament la GMP (garantie minimum de points) alors que bien évidemment je n'obtiens aucun point de retraite en contrepartie. Je conteste en expliquant que je suis mandataire social et non salarié mais l'affaire n'est pas terminée.

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