Budget et fiscalité

Quelles baisses de dépenses pour financer les 10 milliards d'annonces ?

13 décembre 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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10 milliards de mesures annoncées par le président de la République dont la plupart en baisse de fiscalité (moratoire sur la fiscalité énergétique, suspension de la hausse de la CSG pour 70% des retraités, retour des heures supplémentaires défiscalisées, prime exceptionnelle défiscalisée…). La question qui est maintenant dans toutes les têtes : ces mesures seront-elles financées entièrement par l’aggravation du déficit ? Voici un premier chiffrage qui montre qu’il est possible de programmer immédiatement des baisses de dépenses pour environ 4,9 milliards d’euros dès 2019 et empêcher l’aggravation du déficit public et de la dette. Celles-ci pourraient être complétées par de vraies mesures d'économies en dépenses publiques : nous les évaluons à 5,9 milliards.

Exposition des mesures

Afin de prendre en compte l’ensemble des mesures venant se surajouter aux dispositions des PLF et PLFSS 2019, il faut également y joindre les propositions formulées par le Premier ministre Edouard Philippe début décembre, plus précisément l’extension du chèque énergie et l’augmentation de la prime à la conversion (pour les véhicules à moteur).

L’ensemble de ces dispositions sont résumées et chiffrées dans le tableau suivant :

En 2019

2019 min

2019 max

Annonces précédentes du Gouvernement

0,39

0,39

Extension du dispositif du chèque énergie

0,1

0,1

Augmentation de la prime à la conversion

0,29

0,29

Annonces présidentielles

9,68

13,20

SMIC, PA de 100 euros

0,32

0,54

Primes défiscalisées de fin d'année

0,2

0,5

Heures supplémentaires désocialisées et défiscalisées

2,96

2,96

CSG jusqu'à 2000 euros de revenu net de la désindexation des pensions

1,9

4,3

Fiscalité écologique

4,3

4,9

Total

10,07

13,59

Source : Calculs de la Fondation iFRAP 2018 sur la base des PLF et PLFSS 2019 et documents A.N. Sénat annexés.

Nous avons formulé deux hypothèses :

- Une hypothèse « minimaliste » avec des estimations plus faibles en matière de renforcement de la prime d’activité (à partir d’avril 2019), une hypothèse basse de coût fiscal des primes défiscalisées en 2019, une évaluation de la suppression de la hausse de CSG pour les retraités jusqu’à 2.000 euros sur la base de la dernière estimation connue fournie par Gérald Darmanin le ministre de l’Action et des comptes publics (par rapport à un gain initial de la mesure pour les finances publiques de 4,5 milliards en 2018) et une base basse de la fiscalité écologique à 4,3 milliards d’euros[1]. Le coût total est estimé par nos soins à +9,68 milliards d’euros.

- Une hypothèse « maximaliste » avec une bascule de l’augmentation de 80 euros de la PA dès le 1er janvier (plus plausible), une estimation plus haute du coût pour les finances publiques de la prime défiscalisée[2] (effet d’aubaine), tandis que la suppression de la hausse de CSG sur les retraites inférieures à 2.000 euros serait plus importante (4,3 milliards, afin de tenir compte du dynamisme des revenus et de la population sous gestion), et que la fiscalité écologique « gelée » serait plus importante à 4,9 milliards d’euros. Nous estimons le coût total à 13,2 milliards d’euros.

Par ailleurs nous rajoutons au chiffrage, les annonces formulées par le Premier ministre Edouard Philippe, pour un montant de 390 millions d’euros, à savoir +100 millions pour l’extension du chèque énergie et une augmentation de la prime à la conversion automobile de +290 millions d’euros[3].

Les effets bruts sur les finances publiques en cas de non-gage

Nous donnons un aperçu des effets sur les finances publiques de la mise en place de ces dispositions non gagées dans le format maximaliste. Les difficultés ne se feraient pas attendre, mais elles seraient temporaires (toutes choses égales par ailleurs), avec un déficit public à 3,3% du PIB et une dette proche des 99%. Notons que ce sont les soldes de l’Etat et des ASSO qui sont impactés.

Milliards d'euros Hypothèse max sans gage

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde de l'Etat en comptabilité budgétaire

-67,7

-80,0

-105,3

 

 

 

Clé de passage en comptabilité nationale

2,4

7,6

11,8

 

 

 

dont Etat

-65,3

-72,4

-93,5

-66,6

-55,7

-54,7

dont ODAC

-3,1

-3,5

-2,9

-2,5

-2,6

0,0

dont APUL

0,8

1,5

3,1

7,5

12,9

18,7

dont ASSO

6,3

13,8

13,2

13,0

13,7

14,4

Solde public RESF 2019 (en milliards)

-61,4

-60,6

-80,1

-48,6

-31,7

-21,6

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Et pour une évaluation en points de PIB :

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public RESF 2019

-2,7

-2,6

-3,3

-1,9

-1,2

-0,8

dont Etat

-2,8

-3,1

-3,9

-2,7

-2,2

-2,0

dont ODAC

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

0

dont APUL

0

0,1

0,1

0,3

0,5

0,7

dont ASSO

0,3

0,6

0,5

0,5

0,5

0,5

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Dans ces conditions le déficit public ne serait pas de 98,7 milliards d’euros pour l’Etat en comptabilité budgétaire comme affiché dans le PLF 2019, mais de 105,3 milliards d’euros, par ailleurs, le solde excédentaire des administrations de Sécurité sociale serait impacté, passant de 20,2 à 13,2 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Les effets sur la dette publique ne seraient pas minces, puisque celle-ci atteindrait 99,1% en 2019.

 

2017

2018

2019

PIB

2 291,70

2 349,80

2 420,10

Dette publique totale % de PIB

98,50

98,70

99,11

Dette publique totale en valeur

2 257,80

2 319,25

2 399,81

Source : PLF 2019, RESF 2019, Calculs Fondation iFRAP 2018

Les gages possibles pour conjurer cette dégradation ponctuelle des finances publiques

A très court terme étant donné la problématique de « pouvoir d’achat », les économies doivent tout d’abord être assurées « en exécution[4] ». Il s’agit d’économies de gestion et non d’économies « structurelles ». Sur ce point, les économies identifiées consisteraient à sanctuariser la réserve de précaution, réserve qui a été rabaissée sensiblement depuis le PLF 2018. Les marges de manœuvre sont donc plus étroites qu’en 2017, mais limitent également les sous-budgétisations chroniques.

Mais même en cas de très bonne tenue des mises en réserve de crédits et de leur annulation en fin d’exercice, les Opex et Opint du ministère de la Défense seraient encore en 2019 sous-budgétisées de près de 583 millions d’euros (net des fonds de concours).

Enfin si les taux français ne se distordent pas plus rapidement que prévu pour des causes intrinsèques (les annonces et le mouvement des « gilets jaunes ») ou extrinsèques (environnement macroéconomique mondial), il est raisonnable de supposer une économie sur les charges d’intérêt en 2019 de 1 milliard d’euros.

Les gages de la Fondation iFRAP

2019 (milliards)

Réserve de précaution

4,5

 - restes à financer des OPEX/OPINT

-0,583

Economies sur la charge de la dette (max)

1

Total

4,92

Sources : PLF 2019 et Sénat rapport général tome 3.

Gage proposé par le gouvernement

Estimation Fondation iFRAP (milliards)

Taxe Google? (sorte d'IFA sur le CA) en LFR 2018

2

Par ailleurs, pour la circonstance, afin de frapper les entreprises du numérique faisant un chiffre d’affaires important en France mais n’y dégageant que peu de bénéfices imposables, nous anticipons la mise en place d’une taxe « GAFA » sur le chiffre d’affaires dans le cadre d’un PLFR 2018 (articles non rattachés…), ou en seconde lecture du PLF 2019 à l’Assemblée nationale. Nous estimons qu’une recette supplémentaire de 2 milliards d’euros serait envisageable.

Il pourrait en résulter une couverture de 6,92 milliards d’euros du besoin de financement, sur les 10 à 13,6 milliards nécessaires. Dans ces conditions d’autres mesures pourraient être sollicitées :

  • Un blocage du protocole PPCR pour les fonctionnaires des trois fonctions publiques une année supplémentaire (il avait déjà été bloqué en 2018). Ce décalage d’1 an devrait permettre de dégager 745 millions d’euros[5] ;
  • Procéder à un blocage exceptionnel dans la FPE des progressions de carrière pendant un an (le fameux GVT +), ou le ralentir sachant qu’un gel total pourrait aboutir à une économie de 1,245 milliard d’euros ;
  • Modifier les règles de calcul de l’Indemnité de résidence faisant partie du traitement de base de la fonction publique. Alors que l’IR pour les trois fonctions publiques représente 1,090 milliard d’euros (630 (FPE), 320 (FPT), 140 (FPH)) hors DOM, la prise en compte pour son calcul du lieu effectif de résidence et non plus du lieu de travail, pourrait permettre de dégager une économie comprise entre 200 et 300 millions d’euros ;
  • La crise des « gilets jaunes » a mis également en lumière le problème de la dépense publique et des inégalités public/privé. La suppression du supplément familial de traitement ou sa suspension provisoire de versement (pour 1 an), pourrait aboutir à dégager une économie de 1,55 milliard d’euros (910 millions pour la FPE, 270 millions pour la FPT et 370 millions pour la FPH) ;
  • Recalibrer les schémas d’emplois prévus au niveau de l’Etat. Si à titre exceptionnel la mise en place d’un non renouvellement de 2 départs sur 3 à la retraite était décidé dans la FPE, hors missions « prioritaires », il serait alors possible de réduire les postes de 20.406 ETP en un an. Il serait par ailleurs possible de ne quasiment pas toucher aux « primo-recrutements » qui sont estimés à 87.207 pour 2019 au niveau de l’Etat. En effet les autres entrées représentent près de 57.135 ETP. Celles-ci seraient donc impactées à hauteur de 36% sur le plan global. Il n’y aurait donc pas d’effet sur le chômage, comme c’est si souvent dit. Gain pour l’Etat en 2019 : 748,82 millions d’euros, hors CAS pension.
  • Enfin, il serait également possible dans l'urgence de porter progressivement par augmentation d'un quadrimestre par an l'âge de départ à la retraite à 65 ans dès 2027. Dans cette hypothèse structurante, si la mise en oeuvre en était effectivement au 1er janvier 2019, le gain pour les finances publiques serait de +1,3 milliards d'euros. Le dispositif pourrait néanmoins avoir une incidence sur le schéma d'emploi de la fonction publique (donc de la FPE) dans des proportions qu'il n'est pas possible de déterminer précisément. Pour simplifier on supposera que l'impact est minime.
 

2019

Blocage du protocole PPCR (3FP)

0,745

Blocage du GVT+ dans la seule FPE

1,245

Modifier les règles de calcul de l'IR

0,3

Suppression ou suspension du SFT

1,55

Recalibrer les schémas d'emplois FPE

0,749

Total des économies complémentaires identifiées

4,589

Recul de l’âge de départ à la retraite à 65 ans dès 2027

1,3

Solde des mesures complémentaires y compris recul de l’âge des retraites

5,889

 

Au total, les économies complémentaires identifiées représenteraient 4,6 milliards d’euros, de quoi arriver à quasiment couvrir les nouvelles dépenses affichées par le Gouvernement. Si le recul de l'âge de la retraite était voté en urgence, ces économies pourraient au maximum être portées à 5,9 milliards d'euros.

En cas de choix d’économies uniquement « en gestion »

Si toutefois celles-ci n’étaient pas priorisées, les effets sur le déficit public et l’endettement seraient les suivants pour 2019 (y compris "taxe google") :

Hypothèse basse 

% de PIB hypothèse Basse

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public RESF 2019

-2,7

-2,6

-2,9

-1,5

-0,8

-0,4

dont Etat

-2,8

-3,1

-3,5

-2,4

-1,9

-1,8

dont ODAC

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

0

dont APUL

0

0,1

0,1

0,3

0,5

0,7

dont ASSO

0,3

0,6

0,7

0,6

0,6

0,6

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Milliards d'euros Hypothèse Basse

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde de l'Etat en comptabilité budgétaire

-67,7

-80,0

-97,5

 

 

 

Clé de passage en comptabilité nationale

2,4

7,6

11,8

 

 

 

dont Etat

-65,3

-72,4

-85,7

-58,8

-47,9

-46,9

dont ODAC

-3,1

-3,5

-2,9

-2,5

-2,6

0,0

dont APUL

0,8

1,5

3,1

7,5

12,9

18,7

dont ASSO

6,3

13,8

15,9

15,7

16,3

17,0

Solde public RESF 2019 (en milliards)

-61,4

-60,6

-69,6

-38,1

-21,2

-11,2

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

 

2017

2018

2019

PIB

2 291,70

2 349,80

2 420,10

Dette publique totale (hypothèse basse)

98,50

98,70

98,68

 

2 257,80

2 319,25

2 389,37

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Hypothèse haute 

 % de PIB hypothèse Basse

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public RESF 2019

-2,7

-2,6

-3,0

-1,6

-0,9

-0,5

dont Etat

-2,8

-3,1

-3,6

-2,4

-1,9

-1,8

dont ODAC

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

0

dont APUL

0

0,1

0,1

0,3

0,5

0,7

dont ASSO

0,3

0,6

0,5

0,5

0,5

0,5

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Milliards d'euros Hypothèse haute

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde de l'Etat en comptabilité budgétaire

-67,7

-80,0

-98,4

 

 

 

Clé de passage en comptabilité nationale

2,4

7,6

11,8

 

 

 

dont Etat

-65,3

-72,4

-86,6

-59,1

-47,9

-46,9

dont ODAC

-3,1

-3,5

-2,9

-2,5

-2,6

0,0

dont APUL

0,8

1,5

3,1

7,5

12,9

18,7

dont ASSO

6,3

13,8

13,2

13,0

13,7

14,4

Solde public RESF 2019 (en milliards)

-61,4

-60,6

-73,2

-41,0

-23,9

-13,8

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

 

2017

2018

2019

PIB

2 291,70

2 349,80

2 420,10

Dette publique totale

98,50

98,70

98,82

 

2 257,80

2 319,25

2 392,89

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

NB : nos calculs ne tiennent pas compte d’un fléchissement éventuel de la croissance entre le dernier trimestre 2018 et l’année 2019. Les niveaux de dette sont donc minimaux. En cas de fléchissement de la croissance de 0,2 point en 2019, l’endettement tangenterait inévitablement les 100% du PIB.


[1] Voir notre note sur le sujet servant de base à cette estimation, http://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/fiscalite-environnementale-fact-checking

[2] Imposée en 2019 sur les revenus 2018 car exceptionnelle et donc excédant le CIMR (crédit d’impôt de modernisation du recouvrement) censé neutraliser l’imposition des revenus de l’année 2018 dans le cadre du basculement au PAS (prélèvement à la source).

[4] Par construction à ce stade, le président n’a pas souhaité infléchir sa stratégie économique en direction des entreprises et en particulier décaler d’1 an la substitution du CICE en baisse de charge. Ce dispositif qui a un impact en comptabilité nationale de près de 25 milliards d’euros (1 point de PIB), aurait pu suffire à couvrir le redéploiement, mais il est pour le moment hors champ de notre réflexion.

Commentaires

  • Par angil • Posté le 17/12/2018 à 20:48 @cuenet Ceux qui se posent la question de ce gaspillage de l'argent public (surtout les citoyens contributeurs et corvéables du secteur privé qui se trouvent sur un une règle "toute autre") sera facilement écarté de toute écoute, car enfin, nul n'est censé scier la branche sur laquelle il est confortablement installé ! Le comble consiste à s'entendre rétorquer que le vote justifie ce choix... L'absurdité de notre démocratie française se situe bien dans l'abus de pouvoirs que s'accorde la machine administrative au prétexte de l'élection sur la base de tout autre critère (celui du "dégagisme" par exemple,...) Encore un poste d'économie ET de justice. Les statistiques de l'absentéisme sont universellement connues de toutes les administrations de tous les pays développés; alors quelle utilisation en font nos décideurs ?...
  • Par reiller • Posté le 15/12/2018 à 08:28 Il est évident qu'il faut baisser les salaires publics comme vous le proposez, ou moins discrètement, mais c'est impossible puisque le pouvoir s'interdit de dire que nous sommes en bien mauvaise passe. Donc ne rêvez pas. Faire baisser le nombre de salariés de l'état (il y a aussi EDF SNCF Météo France....) fait monter le chômage potentielle quelque soit les arguties utilisées. Il faudrait chiffrer les niches fiscales inefficaces ,celles relatives aux logements anciens et sans doute bien d'autres; ainsi que les prestations sociales versées aux riches (plus de 3000€ par mois et adulte)
  • Par cuenet • Posté le 14/12/2018 à 14:36 Rendre le premier jour d'arret maladie non remboursable y compris par les mutuelles cout au moins 1 millIard
  • Par Benjamin • Posté le 14/12/2018 à 14:08 Bravo tout d’abord pour tout votre travail exceptionnel ! Une remarque : je ne comprends pas pourquoi vous faites référence pour les déficits et la dette de l’État au PIB ? Cette « invention » remonte à Mitterrand et Bérégovoy afin de dissimuler la gravité des déficits français, il est clair que parler de 3 % de déficit et 60 % de dette est moins impressionnant que de dire 24 % de déficit et 500 ou 600 % de dette. Tout se passe comme si l’État était un concierge d’un immeuble qui aurait imaginé comparer ses déficits et sa dette énormes à l’ensemble des revenus des habitants de son immeuble pour convaincre son banquier de continuer à lui prêter de l’argent. Je me réfère à la RESF 2019, page 98. Remarque en passant : il faut attendre la page 98 du rapport pour avoir enfin les chiffres en Mds € et non plus en % du PIB…. Exécution 2017 : revenu 295,6 Mds€, dépense 382,8 mds€, déficit = 67 ,7 Mds€ soit en % : (67,7/295,6) = 22,9 % bien loin des 2,7 % de l’affichage fallacieux du rapport… Prévu 2018 révisé : (386,8-292,9) = 81,3 Mds€ soit 27,8 % de déficit. PLF 2019 : (390,8-278,9) = 98,7 Mds€ soit 35,4 % de déficit. Il apparaît alors clairement deux choses très préoccupantes : 1) Le vrai % de déficit explose, ce que cache habilement le % du PIB… : les finances de l’État sont hors contrôle. 2) Jusqu’à présent, l’argument pour affirmer que la dette reste soutenable, était que l’État avait une capacité à prélever (plus) d’impôt… Or le mouvement des gilets jaunes vient de prouver que cela n’est plus possible d’une part ; et les chiffres des recettes en Mds€ page 102 montrent qu’il faudrait en 2019 soit plus que doubler l’IR, soit passer la TVA de 20 % à 35 %, pour compenser le déficit d’autre part, ce qui est clairement impossible. Peut-être tout cela mériterait-il d’être mis en exergue par l’IFRAP ? Bien cordialement
  • Par BERTAGNOLIO Maurice-Bernard • Posté le 14/12/2018 à 06:59 Où sont les baisses du train de vie de l'Etat ??? Ce Gouvernement ne tient aucune de ses promesses en la matière. Il aura à en rendre compte en 2022.
  • Par Angil • Posté le 13/12/2018 à 19:34 Bien mis en évidence la nécessité d'agir sur moins de dépenses publiques. Mais vraiment sans ambition pour des réformes structurelles plus efficaces. Analyse fine, certes, mais qui ne recherche, pas plus que notre mammouth obèse et vorace, de véritable cure d'amaigrissement... Attend t'on la catastrophe de l'augmentation des taux, et pourquoi maintenir un coût de la dette aussi pénalisant pour les contribuables et surtout pour le secteur privé réellement contributif de l'intérêt général et ainsi privé des fruits générés ?? La machine à redistribuer est devenu un monstre qui pénalise les plus contributifs, qui pénalise la compétitivité, qui pénalise l'emploi, etc, et a maintenant atteint des limites insupportables pour la classe moyenne inlassablement dans le collimateur des impôts, taxes et autres "charges obligatoires"
  • Par Germiche • Posté le 13/12/2018 à 18:48 Je ne peux m'empêcher d'ajouter à votre liste : - l'abandon du Lyon-Turin (manque total de rentabilité à l'échelle française et européenne, possibilité pour les Suisses de modifier comme ils le veulent les transits par le passage français). Il n'est pas compréhensible que vues les difficultés budgétaires françaises, italiennes et européennes un tel investissement soit maintenu. - l'abandon du canal Seine Nord grand gabarit (manque total de rentabilité) Je ne sais pas ce qui est prévu annuellement pour ces deux investissements fous Dès à présent dire que Fessenheim doit être sauvegardé : faire payer aux Français, au titre de la lutte contre les GES, le démantèlement d'une centrale produisant de l'énergie décarbonée est inadmissible
  • Par cendu • Posté le 13/12/2018 à 18:43 Comme d'habitude depuis 1968 et 1995 : Plein de petites augmentations d'impôts et de taxes par-ci, par là et le tour est joué. Il faudrait que l'on cesse cette habitude uniquement française de dire que l'Etat fait des "cadeaux". L'Etat ne sait que prendre ou emprunter et ce sont ceux qui payent qui font des cadeaux, même s'il s'agit de payer un peu moins, ce qui n'a jamais été prouvé.

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