Budget et fiscalité

Niches fiscales 2010 : la présentation en trompe-l'œil continue !

15 octobre 2009 • Samuel-Frédéric Servière

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Comme chaque année désormais, l'iFRAP s'intéresse à la présentation des niches fiscales accompagnant le projet de loi de finances de l'année suivante. Pour la seconde année consécutive, un effort particulier de présentation a été réalisé par les services de Bercy, et ce, dans le droit fil des recommandations proposées par l'iFRAP qui ont rejoint les préoccupations de la Commission des finances de l'Assemblée nationale. Celle-ci a en effet appuyé un ensemble de mesures de suivi et d'encadrement des niches fiscales, au travers de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012 [1].

Désormais, se trouvent présentées les nouvelles niches créées depuis le précédent projet de loi de finances, ainsi que les suppressions envisagées en vertu de la « règle de gage » des dépenses fiscales [2].

En vertu de l'article 12-II de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012, il est en effet spécifié que « les créations ou extensions de dépenses fiscales (…) sont compensées par des suppressions ou diminutions (…) pour un montant équivalent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi [3] ».

Etant précisé cependant, que l'évaluation de ces compensations devant permettre à terme de stabiliser le volume des niches fiscales n'empêche pas entre le PLF 2009 et le PLF 2010 hors plan de relance [4], un accroissement du montant des niches de 1,5 milliard, ces dernières passant de 70,7 milliards à 72,2 milliards, soit une croissance par rapport à l'objectif initial de 2009 de 3,1 milliards d'€. Une évolution qu'il faut s'attacher à comprendre.

L'augmentation du nombre des niches fiscales en 2010

... Augmentation lente mais réelle ...

En évoquant le volume des 506 niches fiscales, l'iFRAP ne peut que se réjouir de la précision des services de Bercy afin de mieux cerner la population des niches fiscales. Nous avions dans notre propre étude relevé en 2008 un nombre de 508 mesures, alors que la Commission des finances tablait à l'époque sur 486 [5].

Le document budgétaire annexé au PLF 2010 précise en outre que ce chiffre devrait significativement baisser puisque 37 niches n'ont désormais plus aucun impact budgétaire en 2010 et qu'en conséquence, 24 d'entre elles ont été ou seront supprimées à compter du 1er janvier 2010 [6], il en restera donc 482 et non 464 comme l'évoque le même document, soit 18 de plus que le montant officiellement affiché.

Le décompte du différentiel s'effectue alors comme suit : 13 pourtant sans effet budgétaire direct seront tout de même maintenues, plus une correspondant au crédit IR spécial (voir note n°6), les 4 restantes correspondant (ce qui n'est pas explicité malheureusement dans le document budgétaire) aux mesures de relance insérées dans le PLF 2010 et hors PLF 2010 qui se retrouvent de fait hors de la règle du gage [7].

Mais si l'évolution du nombre de niches fiscales est intéressante, ne serait-ce que pour évaluer l'ampleur de la production législative, il est beaucoup plus important de s'intéresser à l'évolution du périmètre des niches fiscales [8]. En effet c'est par ce jeu de « passe-passe » que les pouvoirs publics parviennent à contenir « facialement » le volume des niches et justifier ainsi leur politique de « mise sous contrôle ».

Nous avions relevé il y a un an à ce propos, que la définition légale d'une niche fiscale et partant de ce qui devait être inclus ou exclu du périmètre des niches, avait été rendu volontairement flou par l'administration afin d'en conserver l'aspect discrétionnaire [9]. Et le moins que l'on puisse dire est que les effets de périmètres sont importants.

Les mesures de changement de périmètre des niches fiscales
Exercices budgétaires 2009 (en stock) 2010 (en flux) 2010 (en stock)
nbre de niches montant des niches nbre de niches montant des niches nbre de niches montant des niches
Mesures de déclassement
(sorties du périmètre des niches)
37 10 936 1 0 80 17 742
Mesures de classement
(entrées dans le périmètre des niches)
8 518 6 24 non renseigné non renseigné
Solde 45 10 418 7 24 80 17 742
*L'évaluation des mesures de changement de périmètre en stock, correspond à l'évolution spontanée des "niches" classées (regardées comme niches) et déclassées, considérées désormais comme "des modalités de calcul de l'impôt", en prenant comme référence l'année 2006.

**L'évaluation des mesures de changement de périmètre en flux, correspond aux mesures de classement et de déclassement prises dans l'année.

En 2009, nous avions relevé l'ampleur des mouvements constatés, notamment au regard des déclassements (c'est-à-dire des sorties du périmètre des niches fiscales) pour un montant de près de 10,9 milliards d'€, ce qui représentait une baisse de quelque 10,4 milliards en solde (sorties moins entrées).

Le PLF 2010 lui, apporte des précisions supplémentaires : tout d'abord le volume de niches sorties car considérées comme « des modalités de calcul de l'impôt » (incluant, ce qui est parfaitement normal l'application des conventions internationales), est retracé depuis les « sorties » du périmètre de 2006. Ensuite, elles sont évaluées en volume et actualisées.

On vérifie alors que ces mesures « dérogatoires » représentent maintenant près de 80 dispositifs pour un volume en 2010 d'environ 17,7 milliards d'€. Il est donc important de considérer le très fort dynamisme des niches sorties du périmètre en stock et non plus seulement en flux (alourdissement de seulement 24 millions d'€) et l'avantage politique qu'il y a eu à ne plus les considérer comme des niches fiscales.

Ensuite, il faut s'intéresser à la croissance du volume des dispositifs intégrés au sein du périmètre des niches fiscales. Nous rejoignons le gouvernement sur la nécessité de présenter la norme « hors plan de relance ». Il en va de la sincérité de la présentation des dépenses fiscales véritablement pérennes.

Bilan des création-augmentation/suppression-réduction des niches fiscales (hors mesures de relance)
nombre de niches montant des niches
créations votées depuis le PLF 2009 21 3 632
augmentations votées depuis le PLF 2009 33 1 318
créations proposées dans le PLF 2010 14 188
augmentations proposées dans le PLF 2010 5 512
sous-total des créations/
augmentations des niches fiscales
73 5 650,00
suppressions proposées depuis le PLF 2009 24 1 038
réductions votées depuis le PLF 2009 29 2 446
sous-total des suppressions/
réductions des niches fiscales
53 3 484,00
solde : création nette 20 2 166,00

On vérifie cependant aisément que le mouvement est à la création nette de 20 dispositifs représentant un volume de 2,166 milliards d'€ !

La règle de gage semble donc manifestement insuffisante afin de contraindre le dynamisme des niches en volume.

Pour expliquer cette évolution il faut savoir que cette règle est entendue relativement souplement et qu'elle ne prend pas en compte la création de dispositifs fiscaux pris en dehors des lois de finances initiales de chaque année (donc de l'activité législative en cours d'exercice : lois de finances rectificatives, lois portant diverses dispositions d'ordres économique et financier, lois spécifiques, etc…).

En outre, elle doit simplement rentrer en cohérence avec l'objectif de dépenses fiscales défini pour l'année considérée. Nous avons ainsi pu retracer les montants des dépenses fiscales affichées pour les exercices 2008-2009-2010 :

Exercice 2008 2009 2010 variation des dépenses fiscales 2008/2010
objectif de dépense fiscale
(milliards d'€)
67,693 69,1 72,2 6,60%%
objectif corrigé
(hors plan de relance
66,284 70,7 72,2 8,90%%
objectif corrigé
incluant le plan de relance
_ 75,5 74,8 - 0,9%%
(2009/2010)
variation des dépenses
hors plan de relance
-2% 2,30% 0%
variation des dépenses
incluant le plan de relance
_
9,26%
3,60%

Il apparaît alors que la marge d'erreur concernant l'évaluation des niches fiscales hors plan de relance est de l'ordre de 2% (sous-consommation de –2% en 2008, surconsommation de 2,30% en 2009).

Par contre la variation des dépenses fiscales entre 2008 et 2010 est très importante puisqu'elle représente une hausse globale de 8,9% en trois ans ! Nous remarquons incidemment que les effets de « périmètres » relevés l'année dernière sont en partie annulés par le dynamisme actuel des niches. Nous avions chiffré pour les niches fiscales 2008 un poids réel de 73 milliards d'€, il s'avère que nonobstant les sorties affichées les trois dernières années, on retrouve presque pour 2010 hors plan de relance le volume de 2008 soit 72,2 milliards d'€.

Améliorer la présentation des documents budgétaires consacrés aux niches fiscales

Il est donc urgent que l'on intègre, comme nous le proposions, la norme des dépenses fiscales à la norme de croissance des crédits budgétaires. Ceci afin de geler l'une et l'autre en volume à défaut de pouvoir le faire « en valeur », tout au moins en ce qui concerne les dépenses structurelles.

En outre, afin d'accroître la sincérité du document des Voies et Moyens tome 2, il serait nécessaire que l'on ne présente pas, comme nous le dénoncions déjà l'année dernière, les volumes des dépenses fiscales des années passées et présente en fonction du périmètre de l'année future. Cela fausse la représentation du véritable volume des niches et rend plus compliqués et fastidieux les rapprochements entre les exercices.

A titre d'exemple, les dépenses fiscales 2008 à périmètre constant 2010 représentent 65,876 milliards d'€ lorsque la consommation véritable en fonction du périmètre de l'année considérée est de 66,284 milliards, soit un différentiel de 408 millions d'€.

Il faudrait également améliorer la présentation des listes de création des dépenses fiscales de l'année en cours. Nous avons pu ainsi relever un certain nombre d'inexactitudes :

Si l'on compare la liste des niches créées au regard de la règle du gage à celle des niches par nature depuis le PLF 2009 (pp19-20 et pp.28-29), le différentiel constaté est de 134 millions d'€ à périmètre exactement constant (comptage niche par niche), les deux documents présentant 10 niches de différence (21 contre 31). De plus se trouve incluse dans la seconde catégorie une mesure théoriquement classée en dehors du périmètre considéré puisque créée par la loi du 5 août 2008, donc l'année précédente pour 500 millions d'€ [10], mais aussi une mesure non chiffrée mais au coût réel de 10 millions d'€ appartenant au plan de relance [11]. Enfin, on relève un re-numérotage sauvage d'une même niche fiscale entre les deux documents [12].

Création de niches depuis le PLF 2009
liste des niches créées au regard de la règle du gage (hors plan de relance) listes des niches créées par nature depuis le PLF 2009
nombre
de niches
montant
des niches
nombre
de niches
montant des niches
(à périmètre constant)
Variation
21 3 632 31 3 498 -134
Si intégration du crédit d'impôt en faveur de l'intéressement (500 millions) 3 998 366
plus chiffrage inexact d'une mesure détachée du plan de relance (+10 millions) 4 008 376

Vers une gestion des niches fiscales favorisant les dispositifs efficaces

Une conclusion s'impose : le chemin parcouru pour mieux connaître le volume et le dynamisme des niches fiscales est considérable par rapport au PLF 2009.

Il reste encore à améliorer la gouvernance des niches dans la perspective d'une mise sous enveloppe rigoureuse de leur volume et ainsi renforcer la crédibilité de la règle du gage.

Enfin, l'évaluation des niches doit se poursuivre, afin que seuls les dispositifs les plus efficaces subsistent, et que les suppressions parviennent largement à compenser les créations désormais évaluées ex ante au profit des pouvoirs publics à défaut de l'être encore par le législateur [13].

Néanmoins, comme Bercy en avertit par avance le lecteur trop exigent en note de bas de page : « La portée du total [montant des niches fiscales] s'avère enfin limitée en raison des interactions éventuelles entre dépenses fiscales. Il n'est donc indiqué qu'à titre d'ordre de grandeur. » Une précision toujours utile qui n'exonère pas d'un effort accru en matière de présentation des niches fiscales pour le PLF 2011.

[1] Loi n°2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques 2009-2012, en particulier les articles 11 et 12. Voir le rapport n°115 établit par Gilles Carrez, p.29 à 33, pour les articles anciennement numérotés 10 et 11.

[2] Dont le détail est présenté dans l'exposé des motifs de l'article 1er du projet de loi de finances.

[3] C'est-à-dire le volumineux tome 2 de l'annexe des Voies et moyens au PLF de l'année suivante.

[4] Plan de relance qui a fait la part belle aux niches fiscales exceptionnelles (soit un volume de 4,8 milliards en 2009, et de 2,6 milliards en 2010) , preuve supplémentaire de leur importance et de leur efficacité face à la crise.

[5] Voir le rapport d'information n°946 sur les niches fiscales, du 5 juin 2008 p.13

[6] Il en existe en fait 38 puisque s'y adjoint la dépense fiscale n°110254 correspondant au crédit d'IR intégré dans le plan de relance pour les foyers modestes, assujettis à la première et début de la seconde tranche du barème.

[7] Deux d'entre elles étant par ailleurs comptées deux fois, puisqu'il existe 6 mesures de relance : 3 au sein du PLF 2010, 3 en dehors.

[8] Ce que les spécialistes appellent l'évolution de la « norme de dépenses fiscales ».

[9] C'est une nouvelle fois chose faite, puisque à compter du PLF 2009 « le caractère général de la mesure est réévalué et le critère d'ancienneté est supprimé de la définition de la norme fiscale ».

[10] Crédit d'impôt en faveur de l'intéressement, in Loi en faveur des revenus du travail art.2.

[11] Dépense fiscale n°110254, Crédit d'impôt au titre des revenus de 2008 en faveur des contribuables imposables, avant imputation des réductions et crédits d'impôt, dont le revenu imposable par part n'excède pas certaines limites, Loi de finances rectificative pour 2009, article 1er.

[12] L'éco-prêt à taux zéro n°210313 devenant l'éco-prêt à taux zéro n°210321.

[13] Dans l'attente d'un dispositif d'audit parlementaire significativement renforcé avec le CEC (le comité d'évaluation et de contrôle) dont on espère la montée en puissance, l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l'application de l'article 39 de la constitution, prévoit que désormais tout projet de loi fasse l'objet d'une étude d'impact transmise, comme le texte lui-même, au Conseil d'Etat. Ceci étant valable pour les projets de lois proposant de nouvelles niches fiscales en cours d'année.

Commentaires

  • Par konebien • Posté le 21/10/2009 à 11:30 En face de la suppression éventuelle des niches fiscales il faut mettre les accroissements d'impôts consécutifs à l'activité résultant de ces niches.

    La liste est tellement impressionnante : automobiles, emplois à domicile, livret A, la totalité du business vert, investissements outre mer, Immobilier loi scellier et autres etc... Face à la monstruosité des prélèvements, des réglementations tentaculaires et des conséquences induites que nos technocrates qui n'ont jamais géré une entreprise découvrent a posteriori, il faut accorder des "sucettes" aux Français, c'est cela le volontarisme politique.

    La réalité est simple : trop d'impôt tue l'impôt. Actuellement le grand jeu consiste à jouer au bonneteau fiscal, ce qui mécontente ceux qui en sont les nouvelles victimes.

    le Problème sous-jacent est celui de la dépense publique qui est le moteur de la réélection. Nous avons un vrai problème culturel. Peut-on le résoudre démocratiquement? J'ai plus qu'un doute et souhaite me tromper
  • Par Siglo • Posté le 16/10/2009 à 10:43 Afin d'éviter une évidente connivence entre les media et nos dirigeants politiques, il serait temps de supprimer l'avantage fiscal de TOUS les journalistes: un abattement forfaitaire de 7500€ sur leurs revenus avant de les déclarer comme vous et moi. Cela remonte à l'époque bien révolue où ils étaient tous freelance et devaient avancer tous leurs frais pour partir en reportage.

    Cette façon de "se tenir par la barbichette" empèche les media de parler des avantages de nos "représentants" (cumul, retraite...) et autres gaspillages, car ces derniers pourraient bien remettre en cause ce beau cadeau que les contribuables leur font malgré eux.
  • Par Contribuable lambda • Posté le 16/10/2009 à 09:58 Il faudrait arrêter de marcher sur la tête. Les niches fiscales ne sont que la conséquence d'une sur-imposition à l'IRPP et aux diverses taxes du contribuable français (l'enfer fiscal) et du "manque de moyens" budgétaires du gouvernement. Pour faire telle ou telle action sans en avoir les fonds, une petite niche fiscale permet d'orienter l'investissement défiscalisé du citoyen.
    Sans la régulation économique fine du marché, les lunettes déformantes idéologiques de nos hauts fonctionnaires confits dans un administratif idéologique très loin de la réalité du terrain aboutissent à des aberrations. Rajoutez les groupes de pression de diverses professions avec un régime spécifique propre pour chacune, vous aurez le cafarnaüm actuel que seuls quelques hyperspécialistes maîtrisent, et encore.
    Qui aura le courage de tout remettre à plat ? Suppression de toutes les niches fiscales, de tous les régimes dérogatoires au droit commun, de toutes les exonérations spécifiques et abattements en tous genres. Tous les revenus quelle que soit leur nature doivent être imposés sur le même barème : élargir le base et baisser les taux, simplifier le système et le rendre facilement contrôlable.
    Et quelles économies en conseillers fiscaux et contrôleurs des impôts cela ferait !
    En tant que contribuable lambda : je peux toujours rêver !

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