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Budget et fiscalité

La lutte contre les paradis fiscaux et bancaires et l'attractivité du territoire

Lors de son intervention du 5 février 2009, le président de la République française n'a pas mâché ses mots à l'endroit des paradis fiscaux : « Nous irons avec Mme Merkel au sommet de Londres du 2 avril pour obtenir des décisions structurelles (…) sur les hedge funds, sur la régulation, sur la rémunération dans les institutions financières, sur les paradis fiscaux. »

Tout en ajoutant « Cela m'amènera à revoir nos relations avec Andorre, à poser la question de nos relations avec Monaco, qui par ailleurs n'est pas un paradis fiscal, mais enfin, il y a des choses que nous devons préciser. »

Comment en est-on arrivé là ? L'enjeu affiché est-il simplement fiscal ou financier ? N'est-ce pas l'occasion de surfer sur la question de la réglementation de la finance internationale pour arracher quelques concessions, en brandissant la menace de dénonciation des conventions fiscales internationales, afin de faire baisser une concurrence naturelle qui a un impact très important sur nos finances publiques ? Faire d'une pierre deux coups en somme ?

Il semble qu'il s'agisse de la stratégie retenue par le ministère des Finances français : en effet, lors d'une récente conférence [1], Christian Comolet-Corman, sous-directeur à la DLF, avouait devant un parterre de fiscalistes amusés que l'enjeu bancaire avait été l'occasion de reposer la question de la fiscalité dérogatoire : « Nous avons saisi l'opportunité ! »

Le paradis bancaire fiscal

Cette charge unilatérale contre les pays à fiscalité dérogatoire est-elle pourtant crédible ? À la vérité, il faut indiquer qu'effectivement selon les analyses internationales, près des 2/3 des fonds spéculatifs, ces fameux hedge funds dénoncés par le président français sont domiciliés au sein de juridictions fiscales dérogatoires [2], pour une capitalisation de l'ordre de 10 000 milliards de dollars.

Encore faut-il expliquer qu'il ne s'agit pas bien entendu de n'importe quelle juridiction. Il ne faut pas être simplement un paradis fiscal mais un paradis fiscal et bancaire pour attirer ces fonds, ce qui revient à dire que l'enjeu déterminant est celui du secret bancaire. Et c'est à cet instant que les choses se corsent, car il n'y a pas de réelle définition du « paradis bancaire fiscal ».

Des paradis bien distincts Paradis strictement fiscaux

Ne se distinguent que par un régime fiscal exceptionnellement favorable par rapport aux autres législations fiscales. Dans ce cas de figure on retrouve : la Belgique (en ce qui concerne la fiscalité successorale et les dividendes), mais aussi les nouveaux entrants européens (pays de l'Est et pays baltes qui recourent massivement au système de la flat tax en matière de fiscalité d'entreprises), certains États américains comme le Delaware (pour les entreprises immatriculées mais réalisant leur chiffre d'affaires en dehors des limites de l'État) ou encore les collectivités d'outre-mer françaises (Tahiti, Nouvelle-Calédonie, Guyane, St-Barthélemy, St-Martin, etc.) ou les présides espagnols (Ceuta et Melilla), etc. Toutes ces entités bénéficient d'une fiscalité attrayante mais en aucun cas d'un secret bancaire hermétique.

Paradis strictement bancaires

Se distinguent par un secret bancaire plus ou moins poussé en fonction des accords passés. Et l'on peut dire qu'à cet égard, le poids des États n'est pas égal. L'IRS américain par exemple a permis aux États-Unis de disposer d'un réseau de conventions internationales parmi les plus développés du monde en matière d'échanges d'informations bancaires (57 en février 2007). Il faut donc véritablement dissocier l'image du paradis fiscal de celle de paradis bancaire. Un paradis bancaire peut être la Suisse par exemple pour un certain nombre de pays, mais la Confédération helvétique propose une opacité différentielle en fonction des conventions signées avec les pays tiers. Pourtant, la Suisse bénéficie d'une fiscalité comparable à celle des autres pays concernant ses propres ressortissants (comparable par exemple à la fiscalité irlandaise). Il en est de même du Luxembourg, qui dispose lui aussi d'un secret bancaire renforcé, mais impose ses résidents à un niveau relativement comparable à celui des autres pays d'Europe sur les revenus du travail.

Paradis qui mêlent les genres fiscaux et bancaires

Eux combinent les difficultés et parfois les effets de nuisance au niveau financier. Il faut en effet pour accueillir une florissante industrie financière, disposer à la fois du secret bancaire et de facilités fiscales. Dans ce dernier carré, se rencontrent les habituels paradis fiscaux : Bahamas, îles des Antilles et de l'océan Indien, du Pacifique. Ce sont ces derniers endroits qui se révèlent être les refuges des structures spéculatives les plus opaques. On les dit Anglo-Saxons à plus de 70 %. Ce serait ignorer qu'il en existe également de très nombreux en Asie et au Moyen-Orient, et quelques-uns en Europe… Andorre par exemple, mais aussi le Liechtenstein ou encore Monaco (pour les pays autres que la France).

Lors de la conférence qui s'est tenue en octobre 2008 à Bercy sur « la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale internationale », les 17 pays présents, tous membres de l'OCDE, ont rappelé les critères mis en avant par l'organisation : absence de fiscalité directe, restriction de l'accès à l'information bancaire, opacité des sociétés et limitation d'échanges d'informations avec les autres pays. Ainsi conçue, cette définition avait permis d'isoler rapidement en 2000 35 juridictions qui remplissaient l'ensemble de ces critères.

Une lutte volontariste qui pose la question de la concurrence fiscale

Cependant, grâce à d'incessantes déclarations de bonnes intentions des juridictions visées, la liste OCDE ne comptait plus que 7 entités en 2002, pour ne plus en compter que 3 en 2008 : Andorre, Monaco et le Liechtenstein. Une situation qui a vite embarrassé le Gouvernement français, à cause de sa proximité institutionnelle avec deux d'entre elles… C'est pourquoi à l'issue de cette conférence, la France et ses alliés ont mis en avant l'importance d'une renégociation du modèle de convention OCDE, ou « Codex », tout particulièrement dans son article 26, où la nouvelle rédaction imposerait qu'il ne soit plus possible de refuser d'échanger des informations de nature fiscale en opposant le secret bancaire ou les dispositions de chaque législation fiscale des pays signataires. En forçant un peu la marche, la France et l'Allemagne ont choisi de mettre la pression sur les territoires à secret bancaire renforcé au sein même de l'Union européenne et de l'Europe.

Profitant de la révision et de l'élargissement de la directive sur la Fiscalité de l'épargne dans le sens de la suppression du prélèvement à la source, voilà désormais la Belgique, le Luxembourg et l'Autriche pointés du doigt pour leur manque de coopération, suivis bientôt de la Suisse, elle aussi mise sur la sellette. Cette façon de procéder a de quoi déconcerter : d'une part, elle désigne dans l'Union européenne des pays disposant d'un secret bancaire mais dont la fiscalité n'est véritablement concurrentielle que pour les non-résidents.

D'autre part, cette approche est d'autant plus délicate qu'en matière de fiscalité dans l'Union, la règle est l'unanimité. Aucune réforme comme la baisse de la TVA ou l'Accis (l'Assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés), pour prendre par exemple deux dossiers brûlants, n'est possible sans recueillir le consentement de tous les pays membres.

Un effort de clarification

Une difficulté qui a poussé le président de la République à préciser la position française, en dissipant toute confusion entre lutte contre le secret bancaire et concurrence fiscale : « Que certains États veuillent mettre leurs impôts très bas, c'est leur droit, mais nous devons exiger la transparence sur la provenance des fonds parce que là aussi, dans ces paradis fiscaux, sont logées des dettes immenses que nous ne voulons pas payer… ».

Il semble à présent que devant les difficultés générées par l'amalgame entre les paradis fiscaux, les paradis bancaires et paradis fiscaux- bancaires, dans la perspective d'une évolution au sein de la politique fiscale communautaire, un effort de clarification se soit imposé, afin d'isoler finement les juridictions les plus déstabilisantes des autres… Avec l'approche franco-allemande musclée, il semble que cette volonté d'aboutir à une modification sensible en matière d'échanges d'informations bancaires et fiscales, apporte ses premiers succès.

- La France par exemple a signé une convention avec la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions en date du 9 septembre 1966, qui vient de recevoir en janvier 2009 un avenant en matière de coopération administrative et d'échange d'informations [3].

- En second lieu, les États-Unis qui ont chiffré leur préjudice fiscal au bénéfice des paradis fiscaux à 100 milliards de dollars, ont imposé aux banques étrangères accueillant les comptes de leurs ressortissants de lever leur secret bancaire. La Suisse a ainsi dû obtempérer via ses banques Crédit Suisse et UBS. Une évolution qui semble être relayée par la société civile zurichoise, puisque les citoyens ont décidé, par une votation populaire, de supprimer le régime de la « taxation globale », c'est-à-dire le système des forfaits fiscaux accordés aux étrangers à raison de 5 fois le loyer annuel ou la valeur locative de leur résidence. Un abandon risqué pour les finances publiques suisses dans la mesure où les 4 000 fortunes étrangères qui résident dans la Confédération représentent des recettes fiscales supplémentaires de l'ordre de 266 millions d'euros.

- Les États-Unis sont également parvenus à signer lundi 8 décembre avec le Liechtenstein, un accord prévoyant un é c h a n g e approfondi d'informations en matière de fraudes fiscales des ressortissants américains. À compter de 2010, les banques de Vaduz devront communiquer toute information nécessaire sous réserve qu'une procédure pour fraude ou d'évasion soit déjà ouverte contre la personne désignée outre-Atlantique. Cette mesure devrait toutefois exclure de révéler des comportements d'évasion fiscale qui ne sont pas reconnus comme délictueux au Liechtenstein comme en Suisse, ce qui en amoindrit significativement la portée.

- Enfin, l'Espagne a vu le pourcentage de ses investissements dans les paradis fiscaux sensiblement diminuer depuis treize ans : entre 1996 et 2007, la part de ces investissements dans le commerce extérieur espagnol est passée de 22 % à 0,8 %, grâce à un renforcement des dispositifs ciblés, notamment au travers du plan contre la fraude fiscale [4].

La levée partielle du secret bancaire, une victoire à la Pyrrhus ?

Une vue rapide de ces mesures pourrait faire croire à un retournement de tendance au détriment des paradis bancaires et des paradis bancaires-fiscaux. En vérité, il faut bien comprendre qu'une telle approche ouvre droit à des comportements opposés qui risquent au contraire de renforcer le développement de la compétitivité fiscale en direction d'autres juridictions autrefois moins attrayantes et qui souhaitent prendre une place déterminante sur l'échiquier économique mondial.

Un risque de déplacement des paradis fiscaux

Les paradis nouvellement coopérants, comme les îles anglo-normandes, certaines îles des Caraïbes sous protectorat anglo-saxon ou hollandais, semblent donner des gages d'évolutions positives en matière de transparence et de coopération, ce qui, à rebours, va ouvrir un boulevard aux autres places financières en plein essor : pays du Golfe, Asie centrale, Russie, Extrême-Orient, et rendre plus difficile d'ailleurs toute tentative de pressions sur ces nouvelles places qui sont aussi gestionnaires de ressources énergétiques. Ces contrées en plein développement ont d'ailleurs misé sur l'environnement fiscal et bancaire pour assurer leur essor. La justification du développement économique pourra ainsi renforcer l'effet de rente de ces places et rendre plus vains les efforts de transparence des pays occidentaux à leur endroit.

Les passagers clandestins

D'autre part, face à une Europe engagée sur la voie de la coopération fiscale, d'autres pays risquent de vouloir tirer profit de la situation. C'est ainsi que le Canada a très récemment, dans son budget fédéral 2009, pris une mesure paralysant la pénalisation des investissements dans les paradis bancaires et fiscaux [5].

Grâce à la possibilité de double déductibilité des frais financiers, dans les pays destinataires des investissements et au sein de la fédération canadienne, ce dispositif va créer des opportunités pour les investisseurs extérieurs en domiciliant leurs activités en Amérique du Nord.

Enfin, il faut s'interroger sur la lisibilité de l'application par la France du dispositif visant à contraindre les banques à l'exemplarité en matière de transparence de leurs investissements comme contrepartie du plan de soutien de l'État. Le président de la République avait avancé que la garantie de l'État pour un total actuel de 28,5 milliards d'euros prêtés aux établissements de crédit (SFEF), complétée par un investissement direct de 10,5 milliards d'euros dans les fonds propres des banques (SPPE), devait être subordonnée à une croissance des encours de crédit mais également à une garantie morale de transparence et de communication d'information sur la situation de leurs clients français dans les paradis fiscaux.

Ce volet encore récemment rappelé par le ministre du Budget, Éric Woerth, semble cependant assez difficile à réaliser. En effet, dans un cadre de concurrence bancaire généralisée et de refinancement interbancaires difficile, nul doute que les paradis bancaires-fiscaux restent encore les seules entités permettant de réaliser des bénéfices substantiels pour ces organismes. Là encore, la concertation devra être totale au sein de la communauté internationale pour faire évoluer sensiblement le système. Si aucune mesure concertée d'envergure n'est prise à ce sujet, le premier vertueux qui se déclarera va prêter le flanc à un arbitrage massif au bénéfice des autres places bancaires. La situation n'est donc ni simple, ni suffisamment lisible pour le moment, pour que la levée du secret bancaire puisse s'effectuer en conservant l'impératif de concurrence fiscale, qui serait la seule alternative équilibrée et responsable à la situation actuelle des paradis bancaires fiscaux.

Conclusion

Dans la lutte sans merci que la France et d'autres, entendent mener contre les paradis fiscaux, provoquant ici ou là des rodomontades particulièrement éclatantes, Dominique Strauss-Khan, patron du FMI n'hésitant pas à parler de « dynamitage » du secret bancaire, il faut prendre du recul pour comprendre la situation présente. Certes, les paradis fiscaux accueillent actuellement près de 400 banques, 1 300 hedge funds sur les 2 000 existants et plus de 2 millions de sociétés financières.

Mais il ne faudrait pas pour autant réduire la responsabilité des grandes démocraties dans cet état de fait. En refusant et en pénalisant souvent de façon excessive et inconsidérée leurs propres ressortissants en matière de mobilité transfrontalière des capitaux (exit tax), tout en pratiquant des taux de prélèvements internes sans cesse plus élevés, elles ont conduit à l'exil fiscal d'abord des patrimoines individuels, puis des patrimoines sociaux. Le secret bancaire est en quelque sorte la réponse à la répression des États contre leurs ressortissants.

En garantissant un haut degré de confidentialité, ces destinations d'accueil des capitaux veulent ainsi acquérir une indépendance suffisante par rapport aux puissants et remédier à la pauvreté. Que serait devenue la Suisse, exsangue durant la plus grande partie de la Renaissance, sans cette ouverture à la finance ? Comment peuvent encore se développer certaines entités des Caraïbes et du Pacifique sans cet apport complémentaire décisif à leurs ressources touristiques ?

L'innovation bancaire et fiscale a permis d'apporter une réponse locale à des économies menacées par le manque de diversification et l'exiguïté des territoires et également, pour certaines d'entre elles, de renoncer à l'illégalité (on pensera par exemple à la piraterie). Si l'on veut la fin du secret bancaire, il faudra sans doute accepter un compromis équilibré en matière de concurrence fiscale, sinon la transparence bancaire ne sera pas au rendez-vous.

[1] PwC Fiscalis, organisée le mardi 28 octobre 2008 à l'initiative de l'European American chamber of commerce et du cabinet Landwell.

[2] Juridictions par opposition à pays ; exemple : Gibraltar, l'Île-de-Man pour Le Royaume-Uni, les présides de Ceuta et Melilla pour l'Espagne.

[3] L'Allemagne a signé le 2 mars 2009 un accord sur l'échange de renseignements fiscaux avec l'île de Man.

[4] Décret royal n° 1777/2004 du 30 juillet 2004, ajusté en ce qui concerne les investissements d'entreprise dans les paradis fiscaux par le décret royal du 3 novembre 2008 n° 1793/2008 (BOE n° 278 du 18 novembre 2008 p. 45 770).

[5] Le budget propose sur rapport de décembre 2008 du groupe consultatif sur le régime canadien de fiscalité internationale, d'abroger l'article 18.2 de la Loi sur l'impôt sur le revenu, qui aurait dû limiter l'imputation des intérêts de certains emprunts utilisés à partir de 2012 par les sociétés canadiennes pour financer des sociétés étrangères au Canada, dans la mesure où ces intérêts étaient également déductibles dans le pays de destination (voir document budgétaire p. 360).