Budget et fiscalité

La difficile réduction des petites taxes

20 septembre 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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Il s’agit d’un engagement du Gouvernement pris à l’été, le budget 2019 devrait comporter une première vague de suppression de petites taxes pour 200 millions d’euros. D’autres devraient suivre de même montant en 2020, en tout pour 400 millions d’euros (22 la première année, 3 la seconde si la perspective de 25 suppressions est conservée). D’ailleurs, l’Assemblée nationale a voté une résolution allant dans ce sens, le 20 juin 2018 par 45 voix pour, 3 contre et 5 abstentions. Par ailleurs, une circulaire complémentaire en date du 29 mars 2018 a mis en place un moratoire sur la création de taxes de rendement inférieur à 150 millions d’euros dans le cadre des conférences de sécurisation et les conférences fiscales 2018 préparant les arbitrages gouvernementaux en matière de budgétisation dans le cadre de la confection du PLF 2019.

Mais bien évidemment tout est une question de détail : « il faut faire de la dentelle », déclare Christine Pirès-Beaune (Nouvelle gauche)… une approche que confirme Laurent Saint-Martin rapporteur de la résolution et qui se défend de poursuivre « une approche trop systématique. » Il faut en effet sécuriser les bénéficiaires en « envisageant très en amont les modalités de ces compensations et d’en sécuriser la pérennité ». Une précision qui en réalité peut être comprise :

  • Soit comme étant de mauvais augure, parce que si l’on parle de compensation, cela veut dire que la dépense elle, ne sera pas réduite d’autant. Cela n’est pas sans importance parce qu’elle impose une réforme de la ressource avant de procéder à une réforme des dépenses ;
  • Soit comme étant au contraire le début d’un mécanisme de transformation positive, puisque s’attaquer à la ressource c’est procéder à une mise sous contrainte des bénéficiaires. En effet, certaines taxes seront remplacées par des dotations publiques[1], c’est-à-dire par des transferts budgétaires qui s’apparentent à des subventions (et par principe aucun bénéficiaire n’a de droit constitué au maintien d’une subvention).

Toute l’habileté du gouvernement va donc reposer sur sa capacité à « compenser » intelligemment afin de mettre sous tension budgétaire les bénéficiaires pour ensuite permettre une baisse de la dépense. Or pour le moment on assiste plutôt à une série de renoncements de mauvais augure. La tâche n’est pas facile dans la mesure où les taxes visées touchent en priorité, semble-t-il, le bloc local, ce qui conduit nécessairement à prévoir des compensations de charges pérennes (voir encadré).

Les « petites taxes » du gouvernement seront-elles d’abord locales ?

S’agissant des petites taxes, le gouvernement pourrait se caller sur la programmation du scénario « prudent » de l’IGF en 2013, dont 28 suppressions de « petites taxes locales » pour un montant de 362 millions d’euros. Tout laisse à penser que le faisceau sera plus large, dans la mesure où il est beaucoup plus facile de supprimer une petite taxe "ministérielle" qu'une petite taxe locale. En définitive, en attendant la publication de la liste exhaustive dans le cadre du PLF 2019, les ministères les plus volontaristes en la matière seraient: l'Agriculture, la Culture et l'Ecologie. Mais le gîsement des petites taxes locales subsiste.

 En millions €

Nombre de taxes

Rendement

Montant/ Total

Nombre de taxes restant

Rendement

Proportion

Supprimées

Rendement

Proportion

Etat

47

1003

18,8%

26

971

21,4%

21

-32

4,0%

Opérateurs

67

1618

30,4%

43

1 406

31,0%

24

-212

26,7%

Collectivités locales

41

1179

22,1%

13

817

18,0%

28

-362

45,6%

Organismes de sécurité sociale

23

744

14,0%

11

557

12,3%

12

-187

23,6%

Fonds assurantiels

6

220

4,1%

5

219

4,8%

1

-1

0,1%

Etablissement publics fonciers et assimilés

8

559

10,5%

1

559

12,3%

7

0

0,0%

Total

192

5323

100,0%

99

4529

100,0%

93

-794

100,0%

Source : Rapport IGF taxes à faible rendement[2], retraitement Fondation iFRAP 2018. Y compris taxes prélevées sur les filières économiques à leur bénéfice.

A ce titre d’ailleurs, la mission BUR/RICHARD a délimité en mai 2018 les taxes qu’elle retient comme prioritaires pour une première vague de suppressions dans le PLF 2019, soit 189 millions d’euros[3]. Tout particulièrement la taxe de balayage (108,9 M€), le versement de sous densité (1 M€), taxe sur les friches commerciales (rendement inconnu), surtaxe sur les eaux minérales (20,1 M€), taxes communes et départementales sur les remontées mécaniques (54 M€), taxe dans le domaine funéraire (5 M€).

  1. Les « non-suppressions » déjà arbitrées

Contrairement aux préconisations de la mission BUR/RICHARD, certaines petites taxes semblent « sauvées » :

  • La taxe sur les remontées mécaniques et la redevance nordique sont pérennisées[4] :
    • La première d’un montant de 54 millions d’euros se réparti entre 38 millions venant abonder les budgets de 133 communes et leurs EPCI à fiscalité propre, ainsi que 16 millions en direction des départements de montagne. Visiblement le lobbying de l’ANMSM (Association nationale des maires des stations de montagne) leur a permis d’avoir gain de cause ;
    • La seconde d’un montant de 11 millions d’euros, représente le symétrique de la première pour le ski de fond, mais surtout il ne s’agit pas d’une taxe mais d’une redevance, ce qui expliquerait sa non-suppression.

Bercy introduit en effet une casuistique sur la nature juridique du prélèvement. Il n’y aurait pas de suppression lorsqu’il s’agit d’une redevance. Le terme de taxe devrait donc s’entendre stricto sensu ; en substance : « il n’est absolument pas envisagé de supprimer la redevance nordique, qui n’est pas une taxe mais une redevance, collectée par des opérateurs en contrepartie de l’accès aux pistes. » Ainsi entendu la suppression des petites taxes ne portera que sur les taxes et non sur les redevances de faible montant.

  • C’est pour ce même motif juridique que la taxe sur les pylônes à haute tension est également préservée. RTE s’acquitte en particulier de cette taxe auprès des communes d’implantation. La ressource « constituant un élément d’équilibre financier lors des grands projets d’infrastructures. » Son montant n’est pas anodin, 259 millions d’euros. Mais selon l’interprétation de Bercy, cette taxe est en réalité une redevance. Elle est donc exclue de la liste (sans même relever que son montant excède en pratique les 150 millions d’euros).
  1. Une taxe en suspens, la taxe sur les eaux minérales

Evoquée par le rapport IGF, pointée à nouveau du doigt par le rapport Bur/Richard, le devenir de la taxe sur les eaux minérales (20,1 millions d’euros) a suscité l’émotion des parlementaires des zones concernées. Ainsi la possible suppression de la taxe sur les eaux minérales a fait l’objet d’une question judicieuse au Sénat[5] de M. Eric Gold (sénateur du Puy-de-Dôme). Une sollicitation qui rejoint celle du rapporteur général de la commission des fiances de l’Assemblée nationale Joël Giraud (Puy-de-Dôme) : la surtaxe sur les eaux minérales rapporte plus de 3 millions d'euros à la ville de Volvic (4.500 habitants), soit 45% de ses recettes réelles de fonctionnement annuelles. Or, les groupes industriels acquittent la taxe "sans problème". Il faut tenir compte des "bénéficiaires des taxes visées" (organismes divers, mais aussi collectivités territoriales). 

Si dans chaque niche (fiscale) il existe un chien qui dort, selon la formule du député Gilles Carrez, à plus forte raison s’agissant des petites taxes. D’autant qu’en réalité, malgré le moratoire annoncé, les créations continuent.

  1. Les créations récentes de taxes

Entre 2011 et 2018, l’observatoire EY des politiques budgétaires et fiscales de janvier 2018[6], met en avant une très faible simplification du paysage fiscal. Le cabinet d’avocat a fait la somme de taxes créées sur le nombre de taxes supprimées (indépendamment de leur montant), et le ratio est toujours défavorable pour le gouvernement. Nous en donnons ci-joint un extrait :

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2010-2018

Moyenne

Taxes créées

6

6

15

13

4

3

5

3

8

63

7

Taxes supprimées

0

-2

-1

0

-1

-4

-1

-4

-3

-16

-1,8

Solde

6

4

14

13

3

-1

4

-1

5

47

5,2

Solde cumulé

6

10

24

37

40

39

43

42

47

 

 

Sources : EY, Observatoire des politiques budgétaires et fiscales, janvier 2018

Si nous nous intéressons plus particulièrement à l’année 2018, quelles sont les 8 nouvelles taxes créées identifiées par EY ? Il s’agit exhaustivement[7] :

  • Des deux contributions exceptionnelles sur l’IS aux taux de 15 et 30%
  • De la taxe sur l’exploration des hydrocarbures ;
  • De la taxe sur l’exploration des gîtes géothermiques à haute température ;
  • De la taxe pour le développement des industries de fabrication du papier, du carton et de la pâte de cellulose ;
  • De la création de l’IFI (impôt sur la fortune immobilière) ;
  • De la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules de tourisme ;
  • De la taxe sur les plus-values réalisées à l’occasion des cessions de logements par les organismes HLM et par les SEM agréées ;
  • De la taxe Gémapi (sur les milieux aquatiques), dont la particularité est d’être votée sur son montant et non sur son taux.

Les trois suppressions étant :

  • La suppression de l’ISF ;
  • La suppression de la contribution de 3% sur les revenus distribués (taxe « dividendes ») ;
  • La suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité.
  1. PLF 2019, les premiers renoncements

Tout d’abord l’exit taxe ne sera pas supprimée. L’annonce avait pourtant fait grand bruit en mai dernier[8], bien que son coût fût ridicule : 70 millions d’euros en 2017[9]. Elle possède donc toutes les caractéristiques d’une « petite taxes » dont le produit est inférieur à 150 millions d’euros. Dans l’impossibilité pour des raisons statistiques (enrichissement des données des patrimoines partant à l’étranger dans le cadre de la livraison du rapport annuel (confidentiel) sur l’exil fiscal), mais aussi politiques (lutte contre la fraude fiscale) de supprimer cette taxe au rendement réel ridicule, le gouvernement envisage de la remplacer par un dispositif recentré qui ne concernerait plus que les cessions intervenant 2 ans après le départ et non plus 15 ans comme le dispositif actuellement en vigueur. Il n’y aurait par ailleurs plus de constitution de garantie auprès d’un comptable public et plus de renseignement à fournir pendant les 15 ans suivant le départ. Il n’empêche que l’exit taxe allégée demeure.

Quelques autres zakouskis fiscaux pour le PLF 2019

Une non hausse : le remplacement envisagé du CITE (crédit d’impôt pour la transition énergétique) en prime (donc en cash), aurait occasionné comme la transformation du CICE en baisse de charge, un double effet sur les finances publiques en 2019 (crédit d’impôt en cours + liquidation de la prime ou de la baisse de charge) : donc un effet en recette (niche fiscale émise en n-1) et en dépenses (prime en n). Par ailleurs, le dispositif aurait eu l’année suivante la fâcheuse tendance à faire remonter le niveau de la fiscalité des particuliers (suppression de la niche fiscale), contre la création d’une dépense supplémentaire (la prime s’analysant en une subvention). Enfin, il aurait fallu recruter des centaines de personnes pour réaliser le contrôle des allocations accordées (effet inflationniste sur la masse salariale publique).

Autre non baisse possible, celle de la fiscalité des brevets. Bercy avait envisagé de baisser le taux d’imposition des revenus issus des brevets de 15% à 10% en contrepartie du durcissement de ses règles d’assiettes. Mais là encore les pouvoirs publics pourraient être amenés à s’abstenir.

Enfin, au-delà des petites taxes on retrouve les zakouskis habituels en matière de trésorerie : Bruno Lemaire a ainsi fait une double annonce :

  • Le report de l’allègement complémentaire de charges (allègement complémentaire de 4 pts des charges patronales décalé du 1er janvier 2019 au 1er octobre 2019) devrait rapporter près de 2 milliards d’euros.

L’augmentation du taux du cinquième acompte d’IS (pour les sociétés dont le CA> 250 millions d’euros) pour un gain de près de 1,3 milliard ;

  1. Quand la suppression des petites taxes fait le bonheur des bénéficiaires

La suppression des petites taxes ne fait pas que fâcher leurs bénéficiaires. C’est particulièrement vrai pour deux d’entre elles :

  • La taxe farine a le malheur de pénaliser les meuniers français (car elle n’est pas payée dans les autres pays d’Europe) ; par ailleurs son recouvrement implique un contrôle des douanes particulièrement coûteux (pour un produit de 64 millions d’euros). Supprimée par l’Assemblée nationale lors de la discussion du PLFSS 2017, elle a finalement été réintroduite en séance. Elle devrait finalement disparaître dans le cadre du PLFSS 2019, sous réserve pour l’Etat de compenser la MSA (mutualité sociale agricole) ;
  • La taxe sur les appareils de production et d’impression (25 millions d’euros) vise à financer le Centre national du livre. Celui-ci voit cependant cette suppression d’un bon œil car elle sera remplacée par une dotation de l’Etat alors même que le produit de la taxe baisse chaque année. La fiscalité affectée n’est intéressante que lorsqu’elle est dynamique.

Conclusion

La question de la suppression des petites taxes permet de mettre à nu certains moteurs de la complexité fiscale à la française :

  • Les « petites » taxes ont leurs lobbyistes au sein même de la représentation nationale, au nom de leurs bénéficiaires effectifs (collectivités territoriales, organismes divers d’administration, organismes de filières, etc.) ;
  • Par ailleurs, la suppression ne s’accompagne pas de façon intégrée d’un travail sur la dépense qu’elle est censée financer : on n'assiste pour le moment qu’à une mise sous tension et une compensation par dotation budgétaire, pas à un abandon ou à une mutualisation des compétences exercées ;
  • Les petites taxes sont souvent issues des milieux professionnels eux-mêmes afin d’abonder leurs propres organismes de filière, comme une alternative aux CVO (cotisations volontaires obligatoires) dont ils se défaussent de la collecte sur la DGFiP ou les douanes. Là encore, une réflexion d’ensemble sur les organismes de filière ou interprofessionnels mériterait d’être entamée (avec de possibles bascules de « petites taxes » vers des CVO) avec à la clé des mutualisations et peut-être une évolution vers des prestations commerciales assumées[10] ;
  • Par ailleurs, on sent la mise en place d’une casuistique entre taxe et redevance. Les redevances ne doivent cependant couvrir que le service qu’elles permettent de financer, sans mutualisation possible. Il s’agit peut-être d’une évolution qui incitera le législateur à faire basculer un dispositif d’un régime juridique à l’autre (ce qui sera néanmoins neutre en termes de prélèvements obligatoires) ;
  • Enfin, il faut tarir à la source les créations de taxes sectorielles : de nombreux rapports sont en effet générateurs de prototypes de taxes affectées : ainsi le rapport d’étape Duron[11] (p.32) du Conseil d’orientation des infrastructures lors des assises de la mobilité, préconisait à la ministre des Transports Elisabeth Borne, la création d’une taxe sur les livraisons à domicile, ainsi que le retour de l’écotaxe poids-lourds : proposition pour le moment écartée par la ministre[12] ; mais aussi la commission d’enquête (parlementaire) sur l’alimentation industrielle qui devrait proposer prochainement (fin septembre) la création d’une taxe sur le sel (le retour de la gabelle !).

[2] Rapport n°2013-M-095-02, Les taxes à faible rendement, tome 1 et tome 2.

[9] Les montants avancés dans la presse oscillant entre 140 millions et 1,55 milliard (la dernière estimation tenant compte de l’ensemble des recettes potentielles en cas de débouclage des investissements et tout impôt et prélèvements sociaux compris).

[12] En sens inverse par exemple, le rapport sur la revitalisation des centres villes que Macron a proposé de recentrer et de limiter à la TASCOM., voir http://www.maire-info.com/commerce/revitalisation-des-centres-villes-le-rapport-marcon-preconise-une-suppression-partielle-de-la-tascom-article-21694

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