Budget et fiscalité

Foncière publique : pourquoi sociale ?

08 septembre 2016 • Samuel-Frédéric Servière

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Le président de la République a chargé par lettre en date du 21 avril 2016, M. Thierry Repentin, président de la Commission nationale de l’aménagement de l’urbanisme et du foncier (Cnauf), de la préfiguration d’une foncière publique, la SFP (société foncière publique), établissement dont les capitaux (750 millions d’euros) devraient être détenus par l’Etat (entre 50 et 250 millions) et par la Caisse des dépôts (entre 500 et 700 millions), et dont l’objet devrait être d’accélérer la mobilisation du foncier afin de dynamiser le logement social. Nous pensons quant à nous que l’Etat se trompe de foncière et qu’il faudrait au contraire réfléchir à la création d’une foncière dédiée à la valorisation du patrimoine immobilier public, structure amenée à constituer le bras armé de France Domaine, mis au service des collectivités territoriales et à terme amenée à supplanter cette première structure et la SOVAFIM, organisme qui continue à sévir malgré ses médiocres résultats.

La SFP, la technique des SAFER appliquée au profit des bailleurs sociaux ?

La SFP relève d’un engagement que le Président avait formulé à l’occasion du bicentenaire en janvier dernier de la Caisse fondée en 1816. Un rapport devrait être remis à ce propos aux pouvoirs publics courant septembre, pour une création effective fin 2016. Concrètement, l’établissement devrait pré-aménager des terrains cédés par les collectivités territoriales, aux organismes HLM, et définir une stratégie notamment pour les logements mixtes et les montages financiers afférents, etc. La mobilisation du foncier de l’Etat est déjà en cours, avec la vente de 71 terrains en 2015 permettant la construction de 7.500 logements. Un objectif de 100 cessions pour 2016 a été affiché. La structure pourrait même disposer du droit de préemption sur des terrains privés (ce qui fait inévitablement penser aux pouvoirs des SAFER en matière de foncier agricole en zone rurale). Objectif : atteindre l’obligation faite aux villes de plus de 3.500 habitants de parvenir à un taux de logement social de 25%, et plus prosaïquement la création de 75.000 logements supplémentaires en cinq ans. Un objectif que la Fondation iFRAP juge insensé lorsque le foncier ne se situe pas en zone tendue[1], et souvent hors de proportion avec les véritables besoins constatés[2].

Faire évoluer la nouvelle DIE en Foncière publique :

En réalité, nous pensons que l’Etat se trompe de foncière. La création d’une structure disposant peut-être de pouvoirs exorbitants du droit commun, nous semble hors de propos, par rapport à la nécessité de valoriser le patrimoine immobilier public. Sur ce dernier point, plusieurs éléments permettent de penser que la création d’une foncière spécifique dédiée serait bien utile. Une approche qui repose en outre sur un certain nombre d’analyses convergentes des pouvoirs publics.

  • Tout d’abord l’un des 12 audits réalisés dans le cadre de la Revue des dépenses pour 2017, s’intéresse à l’immobilier des collectivités territoriales[3]. Il relève que le patrimoine non financier des collectivités représente en 2015 1.333 milliards d’euros, soit 10% du patrimoine non financier de la nation. Le reste du patrimoine public (Etat, opérateurs, hospitalier, etc.) représentant un total de 595 milliards d’euros environ[4]. Or il apparaît d’une part que ce patrimoine est très mal connu car les inventaires sont malheureusement souvent défectueux, mais aussi que les marges de valorisation dégagées par l’IGF sont importantes. Il souligne en outre que le défaut d’amortissement du patrimoine immobilier des collectivités conduit à ce que le besoin de réhabilitation des collectivités représente environ 40 milliards d’euros/an soit 80% des investissements réalisés par celles-ci, alors que dans le même temps, la mission évalue entre 40% à 50% la part des investissements annuels consacrés aux projets nouveaux. Le besoin de réhabilitation comme la nécessité de se projeter dans l’avenir devrait conduire les décideurs locaux à disposer d’inventaires patrimoniaux précis, et en valeur de marché (voir notre note sur l’expérience du Loiret), afin de réaliser les cessions les plus judicieuses pour préserver leurs capacités d’investissement. De plus, la mission relève que les dépenses courantes associées à ce patrimoine représentent 28 milliards d’euros/an, dont 14 milliards d’euros de dépenses de masses salariales affectées à sa gestion et à son entretien. Elle considère qu’il est possible d’améliorer cette gestion afin de dégager entre 450 millions et 1 milliard de marges d’optimisation. Par ailleurs, ce patrimoine a rapporté 5 milliards d’euros de revenus divers et des produits de cession de 3 milliards d’euros. Une foncière dédiée à l’immobilier public en général, devrait pouvoir prendre en charge les opérations de cessions mais aussi de valorisation en proposant aux locataires éventuels, des AOT (autorisations d’occupation temporaires) à prix compétitif. Les collectivités pourraient en retour dégager des marges de manœuvre suffisantes pour faire face à leurs dépenses d’entretien courant, tout en préservant leur capacité d’investissement.

  • Ensuite, plusieurs rapports se sont penchés depuis quelques années sur une modification du statut de France Domaine. Les premiers coups de semonce sont intervenus lors de la discussion budgétaire du PLF 2011 en commission des finances de l’Assemblée nationale[5]. Il y est évoqué la transformation de la structure en agence indépendante, permettant une possible évolution en foncière publique.
  • Cette « autonomisation » réapparaît ensuite dans un référé de la Cour des comptes, adressé au premier ministre en date du 30 décembre 2014, mais rendu public le 6 mars 2015, qui s’intéresse plus précisément au pilotage de la politique immobilière[6]. La structure de France Domaine (service à compétence nationale (SCN)) serait rattachée à la direction du Budget (DB) et non plus à la DGFiP. Elle serait réarticulée en deux sous-directions, stratégie et moyens d’un côté et réglementation et gestion immobilière et domaniale de l’autre. En réalité, l’action du gouvernement a pour le moment consisté à restructurer France Domaine pour en augmenter le poids et la visibilité dans les arbitrages en la transformant en DIE (direction immobilière de l’Etat[7]) toujours rattachée à la DGFiP, et à conserver la foncière technique rattachée à France Domaine (ex foncière de RFF), la SOVAFIM[8]. L’entité conserve l’intégralité de ses prérogatives tout en faisant évoluer son organisation sur le plan territorial (avec un front office départemental et un back office interdépartemental), sans véritablement renforcer le processus de professionnalisation et en conservant toujours une ouverture limitée en direction du privé.

Conclusion

Pour la Fondation iFRAP, le temps devient mûr pour désormais supprimer la SOVAFIM et autonomiser encore davantage France Domaine en lui permettant d’évoluer elle-même d’une direction administrative de plein exercice vers une structure de type opérateur foncier. Le rattachement à la DB qui n’est pas une direction générale de plein exercice contrairement à la direction du Trésor, serait contreproductif, dans la mesure où elle perdrait en influence (notamment « réseau ») ce qu’elle gagnerait en « valorisation ». Dans ces conditions, l’émanciper progressivement de la DGFiP pourrait commencer par une transformation en opérateur (relation de simple tutelle), qui pourrait évoluer ensuite en co-tutelle avec la DB. Le capital nécessaire à l’amorçage de l’activité de foncière pourrait précisément bénéficier des 250 millions d’euros promis à la SFP. Une ouverture potentielle dans un second temps à la CdC permettrait là enfin d’atteindre le milliard permettant un début d’activité de valorisation conséquent. Resterait à faire en sorte que les textes lui donnent une compétence sur l’ensemble de l’immobilier public, afin de pouvoir porter son action en direction des collectivités territoriales dont on vient de voir avec l’IGF qu’elles disposent et de loin du patrimoine le plus important (69,1% du patrimoine public national).


[1] Voir pour des développements substantiels sur cette question la dernière étude de la Fondation iFRAP sur le sujet, n°168, juin 2016, http://www.ifrap.org/emploi-et-politiques-sociales/stopper-la-creation-de-logements-sociaux

[2] Cet objectif de quotas peut avoir par ailleurs un effet pervers en zones déjà fortement pourvues en logements sociaux, aboutissant à un effet de ségrégation territoriale dans certaines communes particulièrement défavorisées.

[3] IGF, Le patrimoine des collectivités territoriales, mai 2016, 334 p.

[4] Voir rapport op.cit, Annexe I, p.76. Pour un total estimé en comptabilité nationale de 1.928 milliards d’euros.

[5] Voir, SNUI-Sud Trésor Solidaires, Menaces sur France Domaine ?, 27 décembre 2010.

[6] Voir le référé, Bilan de la politique immobilière de l’Etat, Cour des comptes, 19 mars 2015, https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Bilan-de-la-politique-immobiliere-de-l-Etat

[8] On se reportera aux développements du sénateur Michel BOUVARD, dans le cadre des auditions relatives à l’immobilier de l’Etat au cours du PLF 2016, http://www.senat.fr/rap/l15-164-316/l15-164-31618.html

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