Budget et fiscalité

Ecarter une bonne fois pour toutes, le mythe de la cagnotte fiscale

15 mars 2018 • Samuel-Frédéric Servière

cagnotte.jpg

Il aura suffi de la publication de la situation mensuelle de l’exécution budgétaire du budget de l’Etat au 31 décembre 2017, pour faire réapparaître le mirage de la « cagnotte fiscale ». En jeu, une rentrée fiscale nette de 4,31 milliards d’euros supérieure aux prévisions de la LFR (2) 2017, et un solde d’exécution en amélioration par rapport à 2016 de près de 1,273 milliards d’euros à -67,783 milliards d’euros contre 69,056 milliards l’année précédente. La meilleure performance depuis 2008. Cependant, il est facile lorsque l’on regarde des résultats détaillés de comprendre pourquoi il n’y a pas d’espace budgétaire disponible pour que cette « bonne fortune » - pour reprendre l’expression du Rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, Joël Giraud - puisse être considérée comme redistribuable même avec une clé de répartition 80%/20% en faveur du désendettement. Les éléments tangibles en faveur du bon sens budgétaire sont nombreux.

Sur le plan strictement budgétaire des finances de l’Etat

Si l’on produit une synthèse sur trois exercices 2015, 2016 et 2017[1] (voir tableau ci-dessous), il apparaît que l’exécution du budget 2017 bien que meilleure que prévu, s’explique quasiment uniquement par le biais de meilleures rentrées fiscales : +4,311 milliards d’euros par rapport à la LFR(2) 2017, mais seulement +3,285 milliards d’euros par rapport à la LFI 2017. Une progression par rapport à 2016 de près de 11,536 milliards d’euros. Une performance à mettre sur le compte d’une croissance plus soutenue que prévu initialement +2% contre +1,5% en LFI et une élasticité des recettes fiscales constatée plus importante qu’anticipé (dépassant l’unité).

Par contre, nous constatons au contraire que les recettes non fiscales sont plus basses qu’escomptées : elles sont certes meilleures qu’anticipé par rapport à la LFR (2) 2017 de près de 400 millions d’euros, mais en contraction par rapport à la LFI de près de 687 millions d’euros et en repli par rapport à l’exécution 2016 de près de 2,4 milliards d’euros. En conséquence, bien que la gestion des recettes non fiscales pour 2017 relève largement de la précédente législature et doit en conséquence être considérée comme un coût parti, ce manque à gagner « non fiscal » doit être pris en compte dans le cadre de l’évolution du montant global de recettes de l’Etat entre les deux derniers exercices : +9,62 milliards d’euros (contre +11,54 milliards de recettes fiscales).

S’agissant maintenant des dépenses, il apparaît que celles-ci dérivent à la hausse de +2,831 milliards par rapport à la LFR (2) 2017 en exécution, et de 1,4 milliard par rapport à la LFI 2017, mais de +7,12 milliards quant aux dépenses du budget général à 386,9 milliards d’euros 2017 contre 379,8 milliards en 2016. L’Etat n’a donc pas « maîtrisé » sa dépense de façon rigoureuse puisque la dérive des comptes reste supérieure à l’inflation (norme zéro volume), anticipée dans le budget 2017 à près de +0,8%. Pour respecter la norme « zéro volume » sur l’ensemble du budget de l’Etat, la dépense aurait dû dériver d’au mieux 3,03 milliards d’euros. Or elle a dérivé de plus du double. Il n’y a donc pas en soit de « cagnotte » ou de « bonne fortune » dans la mesure où certes les recettes ont évolué plus vite que les dépenses au niveau du budget de l’Etat, mais que la dépense elle-même n’a pas été intrinsèquement contenue.

 

2015

2016

2017 (LFI)

2017 (LFR2)

2017

Diff 2017-15

Diff 2017-16

Solde du budget général I=B-A

-72,149

-75,851

-74,747

-75,412

-73,347

-1,198

2,504

Dépenses (BG et PSR) (B)

371,805

379,818

385,53

384,104

386,935

15,13

7,117

Dotation des pouvoirs publics

0,988

0,988

   

0,991

0,003

0,003

Dépenses de personnel

121,569

123,191

   

127,612

6,043

4,421

Dépenses de fonctionnement (hrs R&D)

51,605

52,76

   

53,857

2,252

1,097

Charges de la dette de l'Etat

42,136

41,447

   

41,697

-0,439

0,25

Dépenses d'investissement

10,852

11,000

   

11,124

0,272

0,124

Dépenses d'intervention

73,618

83,824

   

90,012

16,394

6,188

Dépenses d'opérations financières

0,806

1,151

   

1,481

0,675

0,33

Dépenses du Budget général

301,575

314,361

322,466

323,308

326,775

25,20

12,414

PSR au profit des collectivités territoriales

50,528

46,461

   

43,781

-6,747

-2,68

PSR au profit de l'Union européenne

19,702

18,996

   

16,38

-3,322

-2,616

Prélèvements sur recettes (PSR)

70,23

65,457

63,064

60,796

60,161

-10,069

-5,296

Recettes (nette des R&G) (A)

299,656

303,967

310,783

308,692

313,589

13,933

9,622

Recettes fiscales - nettes

280,132

284,097

292,348

291,322

295,633

15,501

11,536

impôt sur le revenu - net -

69,327

71,751

73,352

 

73,02

3,693

1,269

Impôt sur les sociétés - net -

33,549

29,99

29,127

 

35,715

2,166

5,725

TICPE (taxe int conso, prod éner)

13,774

15,878

10,584

 

11,114

-2,66

-4,764

Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) nette

141,786

144,439

149,266

 

152,419

10,633

7,98

Autres recettes fiscales nettes

21,696

22,039

30,019

 

23,365

1,669

1,326

Recettes non fiscales

14,412

16,238

14,505

13,44

13,818

-0,594

-2,42

Recettes du BG (hors fonds de concours)

294,544

300,335

306,853

304,762

309,451

14,907

9,116

Fonds de concours

3,571

3,632

3,930

3,930

4,137

0,566

0,505

Solde des comptes spéciaux II

1,624

6,795

5,412

5,209

5,564

3,94

-1,231

dont avances aux coll loc

0,074

1,381

0,437

0,911

0,161

0,087

-1,22

Solde général d'exécution III=I+II

-70,525

-69,056

-69,335

-70,203

-67,783

2,742

1,273

Sources : DGFIP, 2018.

Les points de fuite sont aisément repérables : les dépenses de personnel ont augmenté dans des proportions très importantes, de près de 4,4 milliards entre 2016 et 2017 et de 6 milliards depuis 2015 (sous l’effet de la fin du gel du point de fonction publique et du début de mise en place de PPCR, mais aussi de la hausse des contributions au CAS pensions). Les Dépenses d’intervention ont littéralement explosé : +6,2 milliards entre 2016 et 2017 mais +16,4 milliards d’euros entre 2015 et 2017. Dans le même temps les dépenses baissaient en direction des collectivités territoriales (avec les taxations budgétaires de la DGF, soit -6,75 milliards d’euros de PSR en direction des collectivités) et en direction du budget de l’UE (le PSR-UE baissant de 3,3 milliards entre 2015 et 2017 et de 2,6 milliards entre 2016 et 2017).

Sur le plan plus large de l’ensemble des finances publiques

Il est encore trop tôt pour avoir la décomposition du solde agrégé de l’ensemble des comptes publics. L’INSEE ne publiant l’information qu’à compter du 26 mars prochain. Cependant, il faudra prendre en considération le solde des APUL dont on ne peut pas nécessairement anticiper une « sur-exécution » par rapport aux éléments connus dans le cadre de l’ODEDEL (objectif d’évolution des dépenses locales). Rappelons que dans sa livraison de septembre 2017, la Banque Postale[2] analysait une hausse des recettes de fonctionnement légèrement plus importante que la hausse des dépenses de fonctionnement (+1,6% contre +1,5%) et une augmentation de l’endettement de +0,3%. La hausse des dépenses de fonctionnement étant principalement tirée par la hausse anticipée des dépenses de personnel de +2% (soit +1,3 milliard d’euros)[3].

Sur le volet des ASSO (les administrations de sécurité sociale), les signaux sont contradictoires. Pour 2017, il faudra d’abord vérifier que les comptes de l’assurance maladie et la tenue de l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie) ont été respectés. Le dernier avis d’octobre 2017 du comité d’alerte de l’ONDAM précise[4] que « selon les estimations présentées à la commission des comptes de la sécurité sociale du 28 septembre 2017, et avant mesures d’annulation de crédits mis en réserve, les dépenses dans le champ de l’ONDAM présenteraient un risque de dépassement de 200 millions d’euros par rapport à l’objectif fixé par la LFSS pour 2017, en raison d’un dépassement possible des dépenses de ville de 280 M€… » Il est donc proposé que dans le PLFSS 2018 voté, des crédits mis en réserve soient annulés, de sorte que « selon ces précisions rectifiées, les dépenses entrant dans le champ de l’ONDAM en 2017 pourraient être conformes à l’objectif fixé en LFSS pour 2017, soit 190,7 milliards d’euros, en progression de 2,2% après 1,8% en 2016. »

S’agissant des dépenses d’assurance chômage, l’UNEDIC précise que l’équilibre serait en vue en 2019, après un déficit estimé à 3,6 milliards d’euros en 2017 et un déficit anticipé à 2 milliards d’euros en 2018 (réduit à 0,6 milliard en 2019[5]). Un déficit plus creusé qu’anticipé dans le cadre du RESF 2018 (rapport économique social et financier 2018[6]) prévoyant un déficit de -3,1 milliards pour 2017. Il y aurait donc potentiellement une aggravation du déficit de l’UNEDIC entre les évaluations du PLF 2018 et la note de conjoncture de l’UNEDIC de février 2018 de 500 millions d’euros pour 2017.

Quoi qu’il en soit, les prévisions budgétaires dans le cadre de la LPFP 2018-2022 supposent que les soldes des APUL et des ASSO dès 2017 soient excédentaires, de +0,1% et de +0,2% de PIB respectivement. En l’absence de l’exécution des comptes pour ses sous-secteurs des administrations publiques ainsi que pour les ODAC (opérateurs de l’Etat) à -0,1%, il est, quoi qu’il arrive, prématuré de gloser sur l’existence d’une cagnotte au niveau de l’Etat étant donné la nécessaire compensation entre les soldes de chaque niveau d’administrations publiques permettant de respecter l’amélioration du solde des administrations publiques au niveau global.

Appliquer un principe de « précaution » en matière de dépenses publiques

Le plus étonnant dans l’approche « cagnotte » c’est qu’il s’agirait à en croire les tenants de dépenser en 2018 sur des catégories jugées « fragiles » : les EHPAD (maisons de retraites médicalisées) et les « territoires fragilisés par la désindustrialisation ». Deux points méritent alors d’être précisés :

  • Les nouvelles dépenses projetées seraient-elles ponctuelles ? La réponse est bien évidemment non : un coup de pouce pour les EHPAD ne peut être une opération sans lendemain, tandis que l’aide aux territoires désindustrialisés suppose la mise en place (ou le renforcement) d’un fonds de soutien spécifique, pas une mesure temporaire ;
  • Ensuite, le volet recettes : il est curieux que certains membres de la commission des finances de l’Assemblée nationale utilisent l’argument d’une meilleure rentrée fiscale en 2017 pour dépenser davantage en 2018… Le décalage comptable lié au principe d’annualité budgétaire est assassin. On ne voit pas au nom de quoi les rentrées fiscales 2017 étant meilleures que prévu, on pourrait préjuger d’un effet pérenne pour l’année suivante justifiant d’engager de nouvelles dépenses.

Et le pire, c’est que les chiffres de la situation budgétaire mensuelle de l’Etat leur donnent tort. En effet, que voit-on s’agissant de l’IS en 2017 ? Que les gains engrangés sont meilleurs que prévus avec une augmentation de +6,588 milliards d’euros (par rapport à la LFI 2017). Or cette embellie n’est pas due uniquement à l’effet croissance à +2% de l’année, mais au contraire à la surtaxe votée en urgence dans le cadre du PLFR (1) 2017 de novembre, à vocation unique permettant d’encaisser dès 2017, 5 milliards d’euros d’IS supplémentaires pour les entreprises réalisant plus d’1 milliard d’euros de chiffre d’affaires, en remplacement de la taxe dividendes censurée par le Conseil constitutionnel[7]. Par ailleurs Eurostat a validé auprès de l’INSEE par courrier du 9 mars 2018 la stratégie des pouvoirs publics consistant à répartir les dossiers de remboursement de la taxe censurée à parité, soit 5 milliards sur 2017 et 5 milliards sur 2018. Et comme la surtaxe exceptionnelle à l’IS n’a été autorisée que pour l’année 2017, les futurs dépenses qui seront engagées en 2018 seront couvertes par des économies supplémentaires ou par le dynamisme des recettes fiscales sans imposition affectée spécifique. En résumé, prétendre dépenser en 2018 pour 4,3 milliards d’euros que l’on a collectés en 2017 n’a budgétairement aucun sens car ce montant ne s’appuie pas sur des recettes pérennes et par ailleurs des dépenses d’un montant supplémentaire non gagées sont pendantes dès 2018 pour un montant supérieur.

Par ailleurs de nombreux risques sur 2018 militent pour qu’il n’y ait pas la constitution de dépenses additionnelles discrétionnaires :

  • La réserve de précaution qui hors dépenses de titre 2 (personnel) au niveau du budget de l’Etat représentait encore en 2017 une mise en réserve de crédit de 8%, (12,2 milliards d’euros au total), a été ramenée à 3% dans le budget 2018. Il en résulte que les ministères sont désormais responsabilisés quant à la consommation de leurs crédits, puisqu’il n’y a plus véritablement de marge de précaution ;
  • Par ailleurs une contrainte supplémentaire de « budgétisation » a été mise en place (LPFP 2018-2022) avec une règle de « stabilisation » des restes à payer dont les montants (y compris fonds de concours) représentaient fin 2016 près de 100,9 milliards d’euros ;
  • Les dépenses des OPEX sont toujours sous-budgétisées même si leur « sincérisation » devrait monter en puissance : les crédits ouverts en LFI représentent 650 millions d’euros en 2018 contre 450 millions en 2017 et devraient monter en puissance de 200 millions d’euros/an jusqu’en 2020 pour atteindre 1,1 milliard d’euros, soit peu ou prou le niveau réel des dépenses exécutées. Là encore, pour prévenir tout effet ciseaux avec la baisse de la réserve de précaution, il convient de ne pas trop dépenser car le ministère de la Défense sera encore en auto-assurance, mais avec moins de marges de manœuvre qu’auparavant ;
  • Des risques existent en matière de contractualisation avec les collectivités : ces dernières pour les 322 d’entre elles qui doivent rentrer dans le périmètre du dispositif de contractualisation, font visiblement de la résistance alors même que celui-ci devrait entrer en vigueur à la mi-2018 pour l’exercice 2018. Là encore, si le processus de contractualisation échoue, l’Etat aura besoin de toutes les marges de manœuvre nécessaires afin de pouvoir annuler des crédits en compensation (puisqu’il a renoncé pour le moment à baisser une nouvelle fois les PSR en direction des collectivités[8]).

Enfin pour de nombreux dispositifs « sociaux », l’exécutif à programmé des augmentations déjà « budgétisées » dans le cadre du PLF 2018 : prime d’activité (+840 millions d’euros), minimum vieillesse (+525 millions d’euros sur trois ans), AAH (+608 millions en 2018, mais +2 milliards d’euros sur le quinquennat). On le voit, les plus démunis sont déjà l’objet de sollicitude de la part de l’Etat.

Conclusion

Ironie du sort, alors que Eurostat accordait un satisfecit au mécanisme d’imputation comptable du remboursement de la prime dividendes envisagée par l’INSEE, avec la confirmation à la clé d’un déficit public fixé sans doute entre 2,7% et 2,8% (en raison notamment de l’impact de la recapitalisation d’Areva), la statistique européenne publiait un document détaillant les dépenses totales des administrations publiques par fonction dans les Etats membres de l’UE en 2016[9]. On pouvait y lire la France trônant en tête avec un total de 56,4% de dépenses publiques par rapport au PIB dont 24,4 points en matière de dépenses de protection sociale, deuxième pays le plus dépensier en la matière après la Finlande (25,6% du PIB), mais toujours devant elle en matière de dépenses publiques totales (56% pour Reykjavik). 

Si l’on ajoute par ailleurs que le pic de croissance est sans doute derrière nous et que nous ne serons peut-être pas à 2% de croissance en 2018, tandis que le cycle devrait s’infléchir dès 2019, est-il temps de dépenser plus ? Nous avons démontré à l’envi l’inexistence d’une quelconque cagnotte et encore moins l’existence d’une « bonne fortune » étant donné les collectifs de fin d’année qui ont cadré des recettes supplémentaires in extremis afin de respecter la sincérité et la crédibilité de nos engagements européens. Rappelons-nous que l’objectif cardinal dans ce cadre devrait être de parvenir à faire baisser l’endettement public coûte que coûte. Or, comme le montrait le Sénat dans le cadre de la discussion du PLF 2018[10], le solde stabilisant de la dette s’élevait à -2,3 points de PIB en 2017 et à -2,7 points de PIB en 2018. Alors que l’exécution 2017 laisse entrevoir un écart de 0,4 à 0,5 point de PIB du solde effectif par rapport au solde stabilisant, un premier effet de désendettement pourrait être perceptible à compter de 2018 (puisque le solde effectif s’élèverait à -2,6 points de PIB contre un solde stabilisant à -2,7 points). Dans ces conditions, il n’y a aucune raison de faire dériver la dépense, même de façon minime au risque de ne pas réussir à faire baisser la dette. Visiblement, cette perspective totalement factuelle n’est pas partagée par l’ensemble des membres de la commission des finances de l’Assemblée nationale, et c’est bien dommage.


[3] Sur fond pour le moment de baisse des effectifs dans la territoriale, mais là encore les derniers chiffres connus datent de 2016, voir la livraison du BIS de la DGCL de décembre 2017, http://www.lagazettedescommunes.com/telechargements/2018/01/bis-effectifs-fpt-2016-0-1.pdf, en attendant les chiffres consolidés de l’emploi public en 2016 disponibles dans INSEE première fin mars 2018.

[5] Voir les prévisions financières 2018-2019 de l’UNEDIC du 28 février 2018, https://www.unedic.org/sites/default/files/2018-02/CP%20pre%CC%81visions%20une%CC%81dic%20-%20fe%CC%81vrier%202018_0.pdf

[6] https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/2017/10/03/publication-du-rapport-economique-social-et-financier-plf-pour-2018 voir en particulier le tableau de décomposition du solde des ASSO pour 2017 et 2018 p.115.

[7] On consultera avec profit l’article de Luc PEILLON, Déficit public : Macron sauvé par Eurostat, Libération, 9 mars 2018, http://www.liberation.fr/france/2018/03/09/deficit-public-macron-sauve-par-eurostat_1634969, ainsi que la dépêche AFP relatant l’autorisation définitive donnée par Eurostat à l’INSEE (le compte rendu de la lettre entre les deux institutions n’ayant pas été rendu public) : http://www.zonebourse.com/actualite-bourse/La-voie-est-libre-pour-un-passage-du-deficit-sous-les-3-du-PIB--26138509/

[8] Consulter l’Opinion, Raphaël LEGENDRE, Dépenses locales : la tension monte entre le gouvernement et les territoires, 11 mars 2018, https://www.lopinion.fr/edition/economie/depenses-locales-tension-monte-entre-gouvernement-territoires-144778

[10] Voir rapport tome 1 au PLF 2018 p.24, http://www.senat.fr/rap/l17-108-1/l17-108-11.pdf

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