Budget et fiscalité

Création du CNCP, le conseil de normalisation des comptes publics

14 janvier 2009 • Samuel-Frédéric Servière

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Sise à l'article 50 du projet de loi de finances rectificative pour 2008, la création du Conseil de normalisation des comptes publics mériterait mieux que de constituer un non événement pour la presse quotidienne autorisée. En effet, il s'agit ni plus ni moins que de l'organe qui donnera sa pleine mesure à la LOLF dans son volet comptabilité publique. Ainsi celle-ci précise-t-elle en son article 30 que «  les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action. Elles sont arrêtées après avis d'un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. »

C'était dire l'importance du programme à mettre en place afin d'assurer la convergence entre les règles de la comptabilité publique et celles de la comptabilité commerciale afin de réaliser cette promesse : isoler les spécificités de la comptabilité des entités publiques, pour mieux leur appliquer quant au reste, des normes comptables unifiées avec les entités privées. Il en allait de la cohérence du système comptable dans son ensemble, mais également de la lisibilité de ces mêmes règles pour les citoyens généralement mieux familiarisés aux principes de la comptabilité commerciale. En ligne de mire, aurait-on pu souhaiter une expansion de la culture comptable en France qui est décidément toujours le parent pauvre de la culture déjà bien mince de nos concitoyens en matière économique. Alors de là à rêver que ces mêmes citoyens puissent s'informer sur la comptabilité publique, en exerçant leur sagacité intellectuelle sur un champ déserté par la politique, il y a quelque chose qui tient du rêve pieux ou de l'utopie dans un tel projet. Il serait pourtant toujours plus nécessaire d'y croire.

- Ainsi, il est symptomatique par exemple que le Comité des normes de comptabilité publique (à ne pas confondre avec le Conseil bientôt institué) créé par la loi de finances pour 2002 ait élaboré le Recueil des normes comptables de l'Etat, le 12 mai 2004, et modifié en mai 2007 et mars 2008 sans qu'aucun livre, je dis bien aucun, ne paraisse sur cette épineuse question. Les experts de l'Etat avaient donc plus que jamais les coudées franches pour dessiner les épures des normes applicables, sans qu'aucun particulier ne soit réellement en mesure de se tenir informé et d'être informé avec la précision nécessaire sur la présentation de comptes que ses représentants ont par ailleurs le devoir de contrôler.

- Il est tout aussi symptomatique qu'en vertu de l'article 152 de la loi n°2008-776 du 4 août 2008 loi de modernisation de l'Economie, le gouvernement soit habilité par ordonnance à réformer le Conseil national de la comptabilité mais aussi le CRC (le Comité de la réglementation comptable) dans la perspective de faire fusionner l'ensemble au sein d'une ANC (Autorité des normes comptables) chargée exclusivement de la régulation comptable du secteur privé. Symptomatique car la mesure traduit mal l'échec d'une vision « moniste » [1] de la régulation comptable, et le fait qu'il existera donc un organisme ad hoc pour le secteur public [2], à raison de ses prétendues spécificités à côté de la nouvelle autorité chargée de la sphère privée.

- Symptomatique enfin que le rapport sur ce nouveau conseil national de la comptabilité publique, confié à Monsieur Michel Prada et remis au ministre du budget en juillet 2008 soit resté confidentiel.

Car à la vérité ce qui ressort des péripéties de la réforme aboutissant à la création du CNCP c'est ni plus ni moins qu'une tentative de contournement du rapport lui-même par l'administration de Bercy en charge du dossier, pour imposer une vision résolument rétive et singularisée de la comptabilité publique. Une tentative, nous en rassurerons le lecteur, qui a échoué, la commission des finances de l'Assemblée nationale ayant réintroduit par voie d'amendement les attendus importants du rapport que le ministère tentait d'escamoter.

Acte 1 : La tentative d'escamotage :

Tout d'abord, la qualité du texte de l'article 50 du projet de lois de finances rectificative pour 2008 déposé sur le bureau de la commission des finances de l'Assemblée Nationale était en recul par rapport au texte actuellement en vigueur relatif aux compétences du comité des normes comptables publiques !

- Alors que l'actuel comité des normes peut émettre toute norme utile relative à la comptabilité publique, le statut envisagé pour le futur CNCP ne s'adresse qu'à celles relatives à l'Etat (oubliant au passage certains de ses démembrements comme les établissements publics administratifs). Mais il y a pire car il est renvoyé à l'appréciation du Conseil d'Etat de fixer l'étendue des compétences de la nouvelle autorité en matière d'appréciation des règles comptables applicables aux autres personnes publiques et aux personnes privées financées majoritairement par des ressources publiques, ce qui vise principalement les fameux « opérateurs de l'Etat », ces entités parfois constituées sous forme d'associations ou de fondations qui ne sont en vérité que des démembrements de l'Etat aux contours et à la gestion particulièrement opaques.

- Il n'y a plus de recherche de mise en cohérence entre les « organismes publics » et les règles de la comptabilité nationale qui s'appuient quant à elles sur la notion « d'administrations publiques » au regard de leur situation patrimoniale et financière.

- Il ne semble pas que la rédaction proposée permette comme actuellement au comité de se prononcer par avis consultatif sur toute question intéressant la comptabilité publique.

- Enfin cerise sur le gâteau, le nouvel organisme n'aurait plus été assujetti à la reddition d'un rapport annuel au profit du parlement sur son activité !

Acte 2 : la réhabilitation :

Face à cette tentative de contournement en règle, qui aurait manqué l'intérêt de la réforme, celui de la constitution d'une entité susceptible de concourir à une présentation unifiée et consolidée du périmètre des comptes des entités publiques, la commission des finances de l'Assemblée nationale a courageusement réintroduit les principales propositions du rapport Prada rétablissant du même coup l'intérêt et la cohérence de la réforme :

- le CNCP sera désormais compétent à l'égard de l'ensemble des administrations publiques (y compris les opérateurs de l'Etat)

- Prévoit un mécanisme « d'auto-saisine » du Conseil afin de proposer son expertise sans demande préalable des pouvoirs publics y compris sur des projets élaborés par les instances comptables internationales (IASB [3] par exemple).

- Etablir un rapport annuel comme c'est déjà le cas pour l'actuel comité, afin de rendre compte de son action devant le Parlement.

Acte 3 : Au-delà, avoir le courage d'unifier le système !

L'intérêt de la présente réforme est de rationaliser le système de conseil en matière comptable autour de deux piliers essentiels : le nouveau CNCP, et l'ANC (autorité des normes comptables) dans le strict respect de la séparation des sphères publiques et privées. Il sera à l'avenir déterminant de rapprocher les deux entités pour les faire fusionner. Il est tout de même choquant de constater qu'une telle séparation éloigne organiquement le rapprochement pourtant souhaité entre les deux systèmes de référentiels comptables. L'un rappelons-le ne se distinguant de l'autre en définitive que sur des points de détails.

En outre, il est budgétairement ridicule de localiser deux entités aux compétences voisines, dont certains membres comme ceux de l'ANC siègent parmi les personnes qualifiées de l'autre (le CNCP) dans des lieux différents alors même qu'une recherche constante de rationalisation des coûts immobiliers militerait matériellement pour la fusion. Il semble qu'en pareil circonstance une certaine volonté administrative issue de la haute fonction publique s'exerce à l'encontre de cette mesure de bon sens.

Conclusion :

Cette passe d'arme qui méritait d'être relatée, ne constitue en définitive qu'une goutte d'eau dans la lutte pour la réforme active de l'administration publique. Il serait bon toutefois que cela permette d'aiguiser l'attrait de nos citoyens pour la comptabilité publique, qui même si elle peut se révéler tout aussi « créative » (au mauvais sens du terme) que son homologue privée, ne devrait pas rester confinée à la sphère des spécialistes. D'ailleurs les ouvrages de vulgarisation sur la question ont de quoi laisser songeur. Après le magistral ouvrage en 1960 de F. Bloch-Lainé et Pierre de Voguë, le Trésor public et le mouvement général des fonds PUF, Paris, sur la comptabilité de l'Etat, on ne trouve d'équivalent que dans l'ouvrage de Michel Prada, La comptabilité publique parue chez Berger-Levrault en 1995… depuis lors, rien de décisif et à jour… et pourtant nous sommes près de 14 ans plus tard ! Relevons simplement pour les amateurs de sensations fortes, le très bel ouvrage de Madame Farhana Akhoune, sur Le statut du comptable public en droit financier, LGDJ, 2008. En matière de comptabilité, il ne faut pas désespérer.

[1] Terrible échec en vérité car le CNC institué en 1947 mais actif sous la forme actuelle depuis 1957 était chargé d'une mission de normalisation de l'ensemble des comptes des entités publiques comme privées. Même s'il n'avait pu échapper à l'empilement des structures de préparation qui l'avait confiné à un rôle de validation plus que de conception des normes comptables. Phénomène dont la France s'est fait une spécialité : celui de l'empilement et de l'excavation des compétences des autorités consultatives.

[2] Et encore, rien de prévu à l'heure actuelle pour les comptes des collectivités locales qui dépendaient encore de l'activité du CNC avec participation du Comité des finances locales, mais qui ne disposant pas des moyens nécessaires, ne pouvait mener à bien cette mission. A l'heure actuelle en la matière rien n'est encore annoncé.

[3] Le Bureau des standards comptables internationaux, ou International Accounting Standards Board en anglais

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