Budget et fiscalité

Budget 2019 : la bonne idée de l’agence centrale de recouvrement

04 octobre 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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L’article 62 du PLF 2019 procède au transfert à la DGFiP du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques (BNA) : contribution sur les boissons sucrée (322 M€), contribution sur les boissons édulcorées (55 M€), droit spécifique sur les boissons non alcooliques (82 M€), surtaxe au droit frappant les eaux minérales (24 M€). Au passage on relèvera que 3 des 4 taxes dont le recouvrement est transféré sont des petites taxes (<150 M€) au bénéfice de la Sécurité sociale. Derrière ce libellé en apparence anodin se cache le premier acte d’une réforme authentiquement systémique du recouvrement. Concrètement, le programme Action publique 2022 avait formulé cette disposition (que nous avons déjà expertisé à l’étranger dans une note de 2016), dans la proposition n°15 du Comité Action publique 2022 (p.84) afin de « simplifier et diminuer le coût du dispositif de recouvrement des prélèvements obligatoires ». Une réforme reprise par le ministre de l’Action et des comptes publics Gérald Darmanin dans son discours devant les cadres de la DGFiP le 11 juillet 2018 : « Le recouvrement doit être simplifié, pas simplement pour simplifier la vie des Français mais aussi celle des agents ! (…) Il apparaît également nécessaire de redonner à la DGFiP le recouvrement de l’essentiel de la fiscalité relevant de l’Etat, et que la Douane ne conserve que la fiscalité proprement douanière, c’est-à-dire relevant des missions de contrôle des flux et de marchandises. », mais cette centralisation du recouvrement devra aller plus loin afin de rapprocher la sphère fiscale de la sphère sociale « A terme, c’est-à-dire dans ce mandat, nous devrons opérer le rapprochement entre le recouvrement réalisé au sein des sphères Etat et de la sphère sociale par la constitution d’une agence unique du recouvrement. (c’est nous qui soulignons) »

Une réforme importante pour des gains attendus de 1 milliard d’euros

Cette réforme est suffisamment lourde pour inquiéter les OS (organisations syndicales[1]). Avec une économie liée à la rationalisation du recouvrement chiffrée à 1 milliard d’euros à terme, ce qui n’est pas négligeable. Le rapport CAP 2022 met en exergue que le recouvrement en France des prélèvements fiscaux et sociaux est aujourd’hui très/trop fractionné. « 250 entités interviennent pour gérer plus de 600 prélèvements obligatoires. » Par ailleurs à cet émiettement des centres d’encaissement (entre la douane, la DGFiP, mais aussi le maillage toujours trop dense des trésoreries locales (collectivités et hôpitaux)), répond une dispersion symétrique des données fiscales et sociales, avec la question toujours lancinante de leur croisement (via le RNCPS et les bases de données de la DGFiP et des douanes[2], des CCAS/CIAS etc.).

Il s’agit donc dans un premier temps de centraliser progressivement les prélèvements sur deux réseaux : celui de la DGFiP et celui des URSSAF. Le premier acte, permet un premier transfert des missions fiscales de la Douane vers la DGFiP, même si elles ne concernent que les boissons non alcooliques. Le PLF 2019 précise : « la déclaration et le paiement de ces taxes se feront en ligne, via les téléprocédures en place pour la TVA, déjà largement utilisées par les entreprises. » Cette première évolution s’accompagne d’une autre (art.63 du PLF 2019), l’objectif pour l’administration de ne plus avoir à manier d’espèces d’ici trois ans. L’interface étant confiée à des prestataires extérieurs (externaliser), afin de redéployer ces personnels en front office en ne conservant plus de caisses physiques. Les paiements fiscaux seront ainsi d’ici 2022 intégralement dématérialisés.

A moyen terme, le retrait progressif des compétences fiscales de la douane ne semble pas encore effectif, celui-ci ne concernerait que la fiscalité autonome (confiée d’ailleurs en partie par la DGFiP quelques années plus tôt à la DGDDI afin d’en moderniser les procédures[3]), la douane conserverait cependant certaines missions fiscales inséparables de ses propres activités comme la collecte de la TVA extracommunautaire, les droits de douanes et la TICPE. Cette stratégie s’intègre en tout cas parfaitement dans la volonté de faire baisser les coûts de collecte, bien mise en lumière par un récent rapport de la Cour des comptes (2018)[4]. Avec un effet indirect sur les 3.000 personnels de la douane à vocation fiscale (le recouvrement forcé occupant 3% d’entre eux, les transferts vers la DGFiP pourraient être d’un maximum de 90 ETPT liés à cette première vague).

Mais du côté de la DGFiP, les efforts ne seront pas moindres. Ainsi comme le relevait récemment la Cour des comptes dans son rapport de juin 2018 intitulé « La DGFIP, dix ans après la fusion, une transformation à accélérer. » Pointe bien du doigt (p.89 et suiv.) la nécessité de procéder à ce même rapprochement des recouvrements de la DGFiP et de la DGDDI : « la plupart des pays de l’OCDE ont rapproché leurs administrations douanières et fiscales afin de générer des économies d’échelle et de permettre un suivi fiscal unique des entreprises. Tel est notamment le cas du Royaume-Uni, de l’Espagne, des pays scandinaves, de l’Irlande et des Pays-Bas. » Et de souligner que le réseau comptable de la douane représente environ 400 agents, pour un coût de 41,7 millions d’euros.

La Cour note cependant le risque de la constitution d’un organisme unique de recouvrement social et fiscal qui supposerait un transfert massif des 13.000 personnels actuellement en poste dans les URSSAF dépendant de l’ACOSS. L’agence unique de recouvrement souhaitée par le gouvernement devra rester une structure agile. Pour la DGFiP, les missions de recouvrement concernent environ 22.361 ETP rien qu’au niveau des réseaux locaux[5]. Une évolution cependant importante qui a été empruntée par pas moins de 12 pays de l’OCDE (Canada, Etats-Unis, Hongrie, Islande, Irlande, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Slovénie, Suède), mais également par l’Italie.

De l’ex-Equitalia à l’Agence de recouvrement des recettes (Italie)

L’organisme unique de recouvrement italien Equitalia a été constitué progressivement à partir de 2006[6], par la fusion des anciennes sociétés privées de recouvrement. La structure est détenue par le ministère des Finances italien et par la Sécurité sociale. Le groupe Equitalia est créé en 2007 et jusqu’en 2015 comporte 5 entités dont 3 filiales territoriales. Celles-ci disparaissent à compter de 2016[7]. L’OCDE et le FMI qui ont audité la structure notent cependant que les pouvoirs de coercition dont elle a été dotée au départ sont allés ensuite en s’amenuisant devant l’efficacité mais aussi les contentieux nés de ses activités (et par des pouvoirs publics sensibles au sort des débiteurs impécunieux). A compter du 1er juillet 2017[8], la structure devient une entité publique[9], avec transfert de l’ensemble des employés de l’ancienne structure (agence privée) qui deviennent fonctionnaires contractuels sous la responsabilité hiérarchique de l’administration fiscale. Seule la Sicile restera séparée avec un organisme de recouvrement ad hoc. Cette modification devrait permettre d’ouvrir l’accès aux données jusqu’ici couvertes par le secret fiscal détenues par l’administration, afin d’optimiser les performances du recouvrement. Par ailleurs, pour le suivi des activités contentieuses en cours, subsiste une entité privée Equitalia Giustizia Spa.

Les activités de la nouvelle agence sont l’encaissement spontané des recettes publiques, toutes les autres activités accessoires, la possibilité de mener toutes les opérations de gestion courante (gestion autonome notamment en matière de titres, d’immobilier, les activités commerciales et financières attachées). L’agence peut procéder à des saisies immobilières et à des ventes aux enchères, elle peut en outre contracter avec des entités publiques ou privées.

Par cette « publicisation » d’Equitalia, la nouvelle Agence a désormais accès à l’ensemble des informations fiscales du contribuable et se voit par ailleurs assujetties à des obligations de conseil de ces derniers dans ses relations « client ». Elle doit en particulier « respecter le statut des droits du contribuable en se référant notamment aux principes de transparence, de coopération sincère et de protection de la confiance légitime et de la bonne foi. » tels que posés par l’article 6 de la loi 11 mars 2014. Elle bénéfice en particulier pour ses missions « du partage des bases de données et des informations nécessaires à l’exécution du recouvrement. »

On constatera par ailleurs que la mise en place de l’agence a abouti à une stabilisation des effectifs de l’administration fiscale sur moyenne période (graphique tiré des rapports annuels de l’Agence), les effectifs des personnels de l’opérateur ayant été également optimisés. :

Conclusion

Pour réussir, la réforme qui vise la mise en place d’une Agence unique de recouvrement pour 2022 devra agir vite et avec habileté. La Cour des comptes ne s’y est pas trompée lorsqu’elle avertit : « Le très large portefeuille d’attributions dont est déjà dotée la DGFiP, sans équivalent au sein des pays de l’OCDE, rend néanmoins peu réaliste la fusion des réseaux de recouvrement fiscaux et sociaux, telle qu’elle a pu se faire à l’étranger. » D’où l’idée de mettre en place une spin off, une agence indépendante qui permettrait de regrouper les effectifs les plus stratégiques pour la performance du recouvrement et qui bénéficierait en sus des données des deux (trois avec la douane) réseaux.

Pour l’heure le seul rapprochement avec la douane est initié. Reste qu’il faudra aller beaucoup plus loin même sur ce seul volet que la simple bascule des droits et taxes sur les boissons non alcoolisées. Le PLF 2019 propose donc un début de réponse, avec parallèlement la mise en place d’une administration « zéro cash » où la numérisation et la dématérialisation des paiements pourront réduire drastiquement manipulations et saisies. Enfin, la réduction du nombre de petites taxes devrait permettre (même si le chiffre de 400 millions d’euros en 2 ans reste epsilonesque), d'ouvrir le chantier de la simplification du maquis fiscal, ce qui devrait mécaniquement rendre là encore les tâches de recouvrement plus simples et fluides. Il faut poursuivre et intensifier le mouvement ce qui pourrait en pratique limiter les transferts de recouvrement.

 Il reste, et l’exemple italien le montre bien, qu’il faut pour que la performance soit au rendez-vous, permettre à l’entité de disposer pleinement des données fiscales et sociales et de pouvoir aisément les recouper. L’« agenciarisation » est une bonne stratégie si les coûts de tutelle sont bien appréciés. Enfin si le périmètre de l’agence n’est pas véritablement défini, souhaitons qu’il s’élargisse également aux prélèvements non fiscaux à la charge de la DGFiP comme des URSSAF. Cela permettra de solder l’existence des huissiers des finances publiques et offrira à la structure la possibilité d’encaisser les recettes tarifaires pour le compte de ses mandants. Nul doute que là aussi les collectivités territoriales seront intéressées.


[2] Cette question semble en partie adressée dans le cadre du projet de loi sur la fraude fiscale en cours de discussion au Parlement, voir http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/lutte_contre_fraude

[3] Et dans ces conditions, il apparaît que la première mesure de transfert est plutôt modeste, que l’on songe aux autres taxes potentiellement concernées : taxes relatives aux jeux et spectacles, droit annuel de francisation, taxe spéciale sur les véhicules routiers, amendes fiscales, etc. dont le recouvrement est très faible, avec 57% seulement.

[4] Les missions fiscales de la douane rapport annuel 2018 tome 2, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2018-01/11-missions-fiscales-Douane-Tome-2.pdf

[5] Voir le rapport de l’IGF, sur le réseau comptable de la DGFiP, 2015, p.15. http://www.dgfip.cgt.fr/78/IMG/pdf/rapport_igf_comptables_1__1__1_.pdf

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